Verhuisbericht
Vanaf 1 juli is ons bezoek- en postadres gewijzigd naar Molenveldlaan 43 te (6523 RJ) Nijmegen. De overige contactgegevens zijn hetzelfde gebleven.

Voorrang bij lokale binding: wijziging van de Huisvestingswet

Hoe de wijziging van de Huisvestingswet wringt met de bouwopgave

Begin september 2022 is door de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening een voorstel van wet ingediend ter wijziging van de Huisvestingswet. Met deze wijziging wordt méér ruimte geboden aan gemeenten om regels te stellen over woonruimteverdeling en woonruimtevoorraadbeheer. Deze wijziging geeft uitvoering aan de maatschappelijke wens om de (negatieve) effecten van de huidige, overspannen woningmarkt aan te pakken, zoals stijgende (huur)prijzen (of: te hoge woonlasten) en een gebrek aan passende woonruimte voor, bijvoorbeeld, ouderen. 

 

Herverdelen van woonruimte

 

Het is, echter, maar de vraag of de Huisvestingswet hiervoor het meest geschikte kader biedt. Immers, de Huisvestingswet beoogt te komen tot een eerlijke verdeling van schaarse woonruimte, waarbij, in het bijzonder, ruimte bestaat om kwetsbare groepen te ondersteunen. Daarmee is de Huisvestingswet gericht op (her)verdeling van de bestaande voorraad; de Huisvestingswet richt zich níet op het creëren van woonruimte (of het verminderen van schaarste of tekorten).

Dit herverdelen van beperkte woonruimte vindt een juridisch te rechtvaardigen basis in, enerzijds, de noodzaak om kwetsbare groepen (mensen met een beperkt inkomen) te beschermen tegen de negatieve effecten van een tekort aan woningen en, anderzijds, in de overtuiging dat het beperken (door middel van reguleren) van wijzigingen binnen de gegeven woonruimtevoorraad de meest geschikte manier is om deze node bescherming te bieden. Anders gezegd (en dáárop is de Huisvestingswet ingericht): uitgaande van het bestaan van een tekort aan woningen (of beter: bij schaarste) voorziet de Huisvestingswet in een mogelijkheid om (tijdelijk!) betaalbare eengezinswoningen als zodanig te behouden.

Recht op eigendom

Deze vaststelling is niet zonder belang. Immers, het beperken van de mogelijkheden die een eigenaar van een woning heeft is (tevens) een beperking van diens recht op eigendom. Dát recht (op eigendom) is een fundamenteel recht en is, als zodanig, te betrekken bij de beoordeling van wetgeving. Dat betekent dat als een wet of regel een beperking van iemands eigendom betekent, daarmee sprake kan zijn van een schending van het eigendomsrecht. Dit kan, onder omstandigheden, de werking van de regel (bijvoorbeeld een bepaling in een huisvestingsverordening, opgesteld door de gemeenteraad) aantasten - of zelfs onverbindend maken.

Echter, niet in alle gevallen waarin sprake is van een beperking van het eigendomsrecht zal dit óók leiden tot een aantasting van de werking van die regel. Van belang hierbij is dat het eigendomsrecht beperkt mag worden, áls deze beperking noodzakelijk is om, bijvoorbeeld, de negatieve effecten van een tekort aan betaalbare woningen tegen te gaan en de beperking bovendien de meest geschikte manier is om dit doel te bereiken. Binnen het ter zake relevante Europees recht spreekt men van ‘noodzakelijkheid’ en ‘subsidiariteit’; in de Huisvestingswet is opgenomen dat een beperking slechts toegestaan is als aangetoond is dat deze beperking ‘noodzakelijk’ is en ‘geschikt’ is voor het beoogde doel.

Motiveren

Tegen deze achtergrond is de werking van de Huisvestingswet te begrijpen - en is de moeilijkheid ervan gegeven. Immers, het is de gemeenteraad die in de huisvestingsverordening zal moeten (!) onderbouwen dat sprake is van een tekort (schaarste) aan woonruimte waardoor kwetsbare groepen geconfronteerd worden met de hiermee verband houdende negatieve gevolgen (zoals verdringing van de woningmarkt). Daarmee is de ‘noodzaak’ onderbouwd. Voorts is te motiveren dat de getroffen maatregelen (bijvoorbeeld het in het leven roepen van een vergunningstelsel voor het wijzigen van woningen naar kamers) bij uitstek geschikt zijn om de gegeven negatieve gevolgen voor kwetsbare groepen tegen te gaan.

Wordt die onderbouwing níet gegeven (of rammelt de onderbouwing), dan is én sprake van een motiveringsgebrek (de regel voldoet niet aan de eisen van Europees recht) én sprake van legaliteitsprobleem (de regel voldoet niet aan de eisen uit de Huisvestingswet).

Waarom is dit nu relevant? Het beperken van het recht op eigendom zorgt voor een beperking van de mogelijkheden die je als eigenaar hebt - en daarmee tast het de waarde van een object aan. Óf dat een wezenlijk probleem is, hangt daarbij af van de reden voor die beperking. Is sprake van een goede reden en leidt de beperking tot een oplossing? Dan zal de eigenaar moeten leven met de gegeven beperking. Is de reden minder sterk of valt er in redelijkheid te twijfelen aan de werking van de regel? Dan is de vraag gerechtvaardigd of een dergelijke regel de eigenaar - de burger - mag treffen.

Leefbaarheid

Als we naar de bestaande manieren kijken waarop gemeenten hiervan gebruik maken dan valt op dat met name  leefbaarheidsproblemen worden aangepakt. Zo wordt de mogelijkheid van het realiseren van studentenkamers beperkt (bijvoorbeeld in de gemeente Nijmegen of Arnhem), wordt de komst van arbeidsmigranten beperkt (bijvoorbeeld in de gemeente Waalwijk of in de regio Hart van Brabant) en wordt voorkomen dat eengezinswoningen worden gebruikt als vakantiewoningen (bijvoorbeeld in de gemeente Veere).

Als we dit vergelijken met de hiervoor genoemde eisen van ‘noodzakelijkheid’ en ‘geschiktheid’, dan valt daarbij (direct) op dat leefbaarheid een problematische basis biedt om, op basis van de Huisvestingswet, in de kern ruimtelijke problemen aan te pakken. Dat wil niet zeggen dat zulks onmogelijk is; evenwel is telkens te overwegen dat sprake moet zijn van wezenlijke problemen die het gevolg zijn van schaarste aan woonruimte en die het beste opgelost kunnen worden door de mogelijkheid om een woning te wijzigen, te beperken - en de regeling moet (!) dit motiveren.

Maar dat niet alleen. De overweging dat zelfstandige woonruimte behouden moet blijven miskent, in de kern, de noodzaak voor (onzelfstandige) woonruimte voor studenten of arbeidsmigranten. Anders gezegd: het ene gat wordt gevuld met het andere maar een daadwerkelijke oplossing voor het bestaan van een wezenlijk tekort over de volle breedte wordt niet aangepakt.

Wooncrisis

En dan begint de schoen te wringen. Immers, inmiddels lijkt er consensus te bestaan over het feit dat een belangrijke oorzaak voor het bestaan van de huidige wooncrisis gelegen is in een aanzienlijk tekort aan woningen. Volgens (bijvoorbeeld) de in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opgestelde rapport ‘Staat van de Woningmarkt, jaarrapportage 2021’ is de ‘bouwopgave’ tot 2030 te ramen op zo’n 900.000 woningen, waarmee jaarlijks iets meer dan 100.000 woningen gebouwd moeten worden. In 2021 is dit aantal, overigens, niet gehaald; de teller is op iets meer dan 71.000 woningen blijven steken. In 2022, zo is de verwachting, zal de teller zelfs (en aanzienlijk) lager uitvallen; in het eerste kwartaal werd bijna 13 procent minder vergunningen voor de bouw van woningen afgegeven dan in het eerste kwartaal van 2021.

Deze cijfers maken inzichtelijk dat, ondanks het bestaan van een aanzienlijk woningtekort, er een afnemend animo lijkt te zijn voor het realiseren van nieuwbouw woningen c.q. voor het transformeren van bedrijfsgebouwen naar woonruimte en voor het splitsen van woonruimte. Een - mogelijke - oorzaak hiervoor kan gelegen zijn in de toenemende beperkingen voor eigenaren van woningen. Denk daarbij aan, bijvoorbeeld, de zelfbewoningsplicht die steeds meer gemeenten invoeren, maar ook de beperkingen om woningen te wijzigen naar studentenkamers of ruimte voor arbeidsmigranten. De huidige plannen om de beschikbaarheid van woningen verder te beperken door eisen te stellen aan de regionale binding van de gebruiker van die woonruimte of de mate waarin op dit moment iemands werk gezien wordt als essentieel, lijkt aan dit rijtje een volgende reden toe te voegen die het animo voor bouwen vermindert.

Vergelijk dit met de eerder aangehaalde ‘noodzakelijkheid’ en ‘geschiktheid’ van een regel, om een beperking van iemands eigendomsrecht te rechtvaardigen. Kort gezegd stellen we vast (de hiervoor genoemde consensus, zoals ook door het ministerie verwoord) dat een aanzienlijk aantal (leefbaarheids) problemen veroorzaakt worden doordat er te weinig woningen zijn, alsook dat een belangrijke oplossing hiervoor gelegen is in het bouwen van woonruimte. De regel die we stellen zorgt, evenwel, voor een beperking van het animo om te gaan bouwen, althans we zien dat de bouw van woningen (ernstig) achterblijft bij het aantal dat nodig is én dat dit aantal dalende is. Voldoet de regeling daarmee aan het criterium ‘geschiktheid’ (of, in Europees perspectief, aan de eisen van ‘subsidiariteit’)? Daarbij mag overwogen worden dat een cijfermatige analyse van de voorgenomen voorrangsregels ontbreekt.

Advies Raad van State

De Afdeling Advisering van de Raad van State, een van de belangrijkste adviseurs van de (rijks)overheid over voorgenomen wetgeving, heeft begin juli 2022 een advies gepubliceerd over de voorgenomen wijziging van de Huisvestingswet. Dit advies is via de website van de Raad van State te raadplegen.

De Raad van State stelt vast dat de problemen op de woningmarkt (huurwoningen en koopwoningen) ’complex’ zijn, ‘onderling verweven en regionaal verschillend’. Als men wil ingrijpen, dan zal men moeten starten met een analyse van de problemen (de aard van de problemen, de oorzaken daarvan) en van de (neven)effecten van de voorgenomen wijzigingen. De Raad van State stelt óók vast dat juist deze analyse ontbreekt.

Maar dat niet alleen. De Raad van State stelt vast dat het voorstel van wet niet slechts het recht op eigendom beperkt, maar ook de vrijheid van vestiging en het gelijkheidsbeginsel - beperkingen waarvan onvoldoende gemotiveerd is of deze voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid, geschiktheid en proportionaliteit. Ook stelt de Raad van State vast dat de maatregel mogelijk een prijsopdrijvend effect heeft; het gevolg van de maatregel is daarmee tegenovergesteld aan hetgeen ermee beoogd wordt.

De vraag naar de werking van de wet is daarmee gerechtvaardigd; op regionaal niveau is te realiseren dat geldigheid van (gemeentelijke) verordeningen getoetst wordt aan Unierecht, zoals aan het recht op eigendom, en dat daarmee regionale overheden een hele kluif zullen hebben met het deugdelijk motiveren van vergunningstelsels.

De woningmarkt verlangt een helder beleid dat, binnen de huidige, uiterst complexe kaders (stikstofaanpak, leefbaarheid, betaalbaarheid), ruimte biedt om voldoende woningen te realiseren. Een dergelijk beleid is niet gebaat bij maatregelen waarvan de werking ter discussie staat (en die discussie niet beslecht wordt middels een deugdelijke, liefst cijfermatige onderbouwing) en in de uitwerking bezwaren en beroepsprocedures gemeenten op kosten zullen jagen en potentiële investeerders zullen afschrikken.

Advocaat omgevingsrecht

Bestaande eigenaren die redenen hebben om hun huidige, bestaande situatie te wijzigen, bijvoorbeeld het omzetten naar onzelfstandige woonruimte of (inmiddels) de verkoop van hun woning, en die worden geconfronteerd met de beperkingen hiervan doen er goed aan deze beperkingen te beoordelen. Voor vragen hierover zijn de advocaten van IJzer Advocaten beschikbaar.

Ruimtelijk bestuursrecht
Vergunningen, handhaving en overheid
Share
titel

Anton Smetsers

Specialist in vastgoed en overheid