Vergunningplicht voor kamerverhuur?

Sinds 2018 voert de gemeente Nijmegen een streng beleid ten aanzien van kamerverhuur. Dit beleid lijkt niet houdbaar.

Op 31 december 2019 is de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 in werking getreden. Op basis van deze huisvestingsverordening reguleert de gemeenteraad van de gemeente Nijmegen (onder meer) het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige wooneenheden, als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014. Deze verordening verving de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 die, eind januari 2020, althans ten aanzien van het reguleren van dit omzetten (‘verkameren’), onverbindend verklaard werd, vanwege het ontbreken van een (voldoende) onderbouwing van de noodzaak van het reguleren van verkameren en van de geschiktheid van een vergunningstelsel om aan de gestelde problemen (het bestaan van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan betaalbare woonruimte) het hoofd te bieden. Daarmee is, anders dan voorheen, wél voorzien in een (enige) onderbouwing door de gemeenteraad waarmee, het standpunt van de gemeente Nijmegen volgende, wél een voldoende wettelijke basis gegeven was voor het relatief strenge kamerverhuurbeleid, zoals dat sinds eind november 2017 binnen de gemeente Nijmegen gold.

 

Even terug: welke bevoegdheden geeft de Huisvestingswet 2014 en op welke wijze is van deze bevoegdheden gebruik te maken?

De Huisvestingswet 2014 biedt de gemeenteraad de mogelijkheid om regels te stellen om beperkt beschikbare zelfstandige woonruimte te behouden. Aanleiding hiervoor kan bestaan in het geval sprake is van schaarste én die schaarste leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen. Uit deze formulering volgt een aantal belangrijke beperkingen. Immers, niet enkel het bestaan van een achterblijvend aanbod aan woonruimte op de vraag is relevant, maar (en nadrukkelijk) óók of dat tekort specifieke gevolgen heeft. In dat kader is te denken aan verdringing van woningzoekenden in tijd (kort gezegd: het duurt té lang voordat iemand de door hem gewenste woning vindt) of in mogelijkheid (iemand is in het geheel niet in staat de door hem gewenste woning te vinden).

Relevant hierbij - en dat volgt uit het belang van het in artikel 1, Eerste Protocol bij het EVRM opgenomen recht op eigendom - is dat niet iedereen bescherming door de overheid behoeft. Moeilijk denkbaar is dat de gevolgen van schaarste voor iemand met een midden -of hoger inkomen als ‘onevenwichtig’ of ‘onrechtvaardig’ zijn te betitelen, nu een dergelijk persoon niet slechts een goedkope woning behoeft, maar ook in staat is een (iets) duurdere woning te betrekken. Anders gezegd: de in de Huisvestingswet 2014 volgende bescherming is in de kern bedoeld om kwetsbare groepen (mensen met een beperkt inkomen) te beschermen; het is niet bedoeld om zorg te dragen voor het behoud van middeldure -of dure woningen of, breder nog, de Huisvestingswet 2014 is níet bedoeld als (wettelijke) grondslag voor het door een lokale overheid (gemeente of verschillende gemeenten binnen een regio) gewenste ruimtelijke beleid.

Nota bene: dát een lokale overheid zorg dient te dragen voor een goede ruimtelijke ordening is, evenwel, een gegeven. Dat ruimtelijke beleid is, bijvoorbeeld, op te stellen in de vorm van een bestemmingsplan.

 

Kan, gelet op deze achtergrond van de Huisvestingswet 2014, de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 dienen om het verkameren van zelfstandige wooneenheden te reguleren?

De Huisvestingswet 2014 is, als gezegd, op dit punt te zien als een uitzondering op het recht op eigendom. Anders gezegd: het eigendomsrecht van een huiseigenaar is telkens te respecteren (hetgeen betekent dat een overheid in beginsel níet het recht heeft dit eigendomsrecht te beperken door, bijvoorbeeld, de mogelijkheid tot verkameren beperken), tenzij het beperken van het eigendomsrecht noodzakelijk is om specifieke problemen te voorkomen én er geen andere, minder bezwarende mogelijkheden zijn om dit specifieke probleem op te lossen (subsidiariteit.

Uit de Huisvestingswet 2014 volgt dat het ‘specifiek op te lossen probleem’ het bestaan van schaarste aan betaalbare zelfstandige woonruimte is waardoor (!) onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen ontstaan (voor kwetsbare groepen). Dat betekent dat áls er sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen (zoals verdringing) van schaarste aan betaalbare, zelfstandige woonruimten, lokale overheden regels mogen opstellen strekkende tot behoud van die betaalbare, zelfstandige woonruimte. Ofwel: het middel van reguleren is slechts in te zetten als sprake is van (bijvoorbeeld) verdringing van kwetsbare groepen.

De gemeente Nijmegen heeft, als gezegd, per eind november 2017 het verkameren van zelfstandige woonruimten aan banden gelegd. Daartoe werden op basis van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 de Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 opgesteld. Echter, reden voor het (strenger) reguleren van het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige wooneenheden was niet gelegen in het bestaan van verdringing van kwetsbare groepen als gevolg van schaarste maar in de (op zichzelf discutabele) veronderstelling (!) dat kamerverhuur (meer in het bijzonder kamerverhuur aan studenten) tot overlast leidde - en die veronderstelde overlast moest aangepakt worden.

Óf sprake is van een zodanig structurele overlast door (specifiek) studenten die op kamers wonen staat, overigens, ter discussie. Lezenswaardig in dit kader is de door de gemeente Nijmegen opgestelde Stads- en Wijkmonitor waarin per wijk de waardering voor de woonomgeving beschreven is. Saillant detail: in bijlage 6 bij de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 zijn twintig wijken opgenomen waarin de leefbaarheid zodanig onder druk staat, dat (overigens, ongeacht de waarde van een woning) reden bestaat het verkameren te beperken. In géén van die wijken is, blijkens de Stads- en Wijkmonitor 2020 verkamering door de betreffende bewoners als probleem genoemd! Wel, overigens, zaken als zerfvuil, vandalisme en criminaliteit. Mij is onduidelijk hoe het reguleren van verkamering bijvoorbeeld vandalisme tegengaat…

Dit, verder, terzijde. Punt waar het om gaat - waar het om zou moeten gaan - is niet of vermeende overlast voldoende reden is om verkamering tegen te gaan, maar of er sprake is van verdringing (van de woningmarkt) van kwetsbare groepen vanwege schaarste. En juist dát punt bleef in zowel de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 als in de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 volledig onbenoemd of - belangrijker - werd in het geheel niet gemotiveerd. Het gevolg daarvan is terug te lezen in de beslissing van de rechtbank Gelderland van eind januari 2020: het ontbreken van enige motivering van deze ‘schaarste’ leidt ertoe dat het reguleren van het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige wooneenheden niet geldig - ‘onverbindend’ - is.

Nota bene: het ontbreken van een (voldoende) motivering van het bestaan van schaarste én van de onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen daarvan is niet een exclusief Nijmeegs probleem. In verschillende gemeenten - om verschillende redenen - wordt de mogelijkheid die de Huisvestingswet 2014 biedt gebruikt - oneigenlijk gebruikt - om verkameren te beperken. Voorbeelden die in de rechtspraak al voorbij zijn gekomen zijn de gemeente Rotterdam en de gemeente Eindhoven.

Dit gezegd hebbende, is ten aanzien van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 relevant of wél voldoende onderbouwd is dat sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen (voor kwetsbare groepen) van schaarste aan betaalbare woonruimte. Die onderbouwing staat of valt met de vaststelling of er inderdaad sprake is van ‘schaarste’. Gegeven is, evenwel, dat de gemeente Nijmegen thans goeddeels dezelfde onderbouwing gebruikt. Ik denk dat daarmee de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 hetzelfde lot beschoren zal zijn als de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 en de Huisvestingsverordening 2017. De beoordeling hiervan ligt, inmiddels, voor aan de hoogste bestuursrechter. In de loop van 2021 is ter zake een uitspraak te verwachten.

 

Betekent dit dan dat te verwachten is dat verkameren binnen de gemeente Nijmegen niet meer vergunningplichtig is?

Dat valt nog te bezien. Ik denk, als gezegd, dat er goede redenen zijn om het standpunt te betrekken dat het óók in de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 ontbreekt aan voldoende onderbouwing van de noodzaak en geschiktheid van een vergunningstelsel voor verkameren om de onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen van schaarste te voorkomen. Daarmee zou óók de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020, althans voor wat betreft het reguleren van het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige wooneenheden, onverbindend zijn.

Inmiddels, echter, ligt een voorstel aan de gemeenteraad van de gemeente Nijmegen voor om te voorzien in een nieuwe onderbouwing waarin “…de nadruk (…) op schaarste…” gelegd wordt. Deze onderbouwing, overigens, is niet meer dan een geactualiseerde versie van een al sinds eind 2019 bestaand rapport - waarin geenszins ‘schaarste’ onderbouwd wordt (of de onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen daarvan, dan wel de noodzaak en geschiktheid van een vergunningstelsel om deze problemen effectief tegen te gaan).

Daarnaast - en dat is een veel interessantere ontwikkeling - wordt overwogen om verkameren van zelfstandige woningen te reguleren middels het opstellen van (facet)bestemmingsplannen. Het voordeel hiervan is dat de discussie over het onderbouwen van de noodzaak en geschiktheid van het reguleren van verkameren om onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste (ter bescherming van kwetsbare groepen) tegen te gaan, géén rol van betekenis meer spelen. Anders gezegd: op basis van een (facet)bestemmingsplan kan een lokale overheid (een gemeente) op basis van ruimtelijke overwegingen besluiten om het omzetten van zelfstandige woningen in strijd te maken met het bestemmingsplan.

Ik merk hierbij op dat hiermee, in mijn optiek, ter zake de door de gemeente Nijmegen gewenste aanpak van kamerverhuur (zijnde “…een reactie op toenemende klachten van kamerverhuuroverlast…”) een dogmatisch logischere route wordt genomen dan de tot op heden gebruikte route via de Huisvestingswet 2014 - die daarmee op een oneigenlijke wijze werd ingezet.

Wat daar verder ook van zij, het beperken van de gebruiksmogelijkheden van een perceel middels een (facet)bestemmingsplan betekent in concreto dat áls de wens bestaat een woning om te zetten, de gemeente Nijmegen een omgevingsvergunning zal verlangen om af te mogen wijken van het beperkte, toegestane gebruik van een perceel. Te verwachten is dat juist de fysieke eisen en de eisen ingegeven door de vermeend onder druk staande leefbaarheid in de wijken die nu - en ten onrechte - zijn opgenomen in de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 ter regulering van het verkameren van zelfstandige woningen, dan als eisen zullen worden opgenomen voor het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning.

Linksom of rechtsom, de gemeente Nijmegen lijkt vast te willen houden aan de idee-fixe dat het reguleren van verkameren noodzakelijk en geschikt is om de leefbaarheid in de wijken te verbeteren.

 

Dus dat betekent dat zelfs als de hoogste bestuursrechter oordeelt dat het reguleren van verkameren niet juist is, ik tóch over een vergunning moet beschikken als ik een woning wil omzetten?

In zekere zin wel. Er vanuit gaande dát de gemeenteraad van de gemeente Nijmegen conform dit voorstel de bestemmingsplannen aanpast, is daarmee gegeven dat er een wettelijke rechtvaardiging bestaat (ruimtelijk beleid) om verkameren te beperken. Máár: het mes snijdt (enigszins) aan twee kanten. Immers, bestaande, legale situaties zijn daarmee onder het wettelijk bepaald overgangsrecht te scharen - en mogen daarmee in beginsel voortgezet worden.

Dit geldt, evenwel, slechts voor bestaand gebruik of - om de terminologie van de gemeente Nijmegen te gebruiken - de mate waarin vóór het van kracht worden van deze nieuwe (facet)bestemmingsplannen de gebruiksmogelijkheden van een perceel worden benut, is bepalend voor het antwoord op de vraag welk gebruik onder dit overgangsrecht te scharen valt.

Daarmee is óók gegeven dat het níet benutten van dat potentieel - lees: het niet gebruiken van de mogelijkheid die het bestemmingsplan nu biedt - het bestaande gebruik dat onder het overgangsrecht valt, begrenst. Anders gezegd: als nú de mogelijkheid om een zelfstandige woning te verkameren niet gebruikt wordt, kan later daarop niet terug gekomen worden, bijvoorbeeld in het kader van een verzoek om planschade.

 

Maar wacht eens: nu mag ik niet verkameren op basis van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 en later wordt mij tegengeworpen dat ik mijn pand niet vóór het van kracht worden van de (facet)bestemmingsplannen heb omgezet?

Daarin schuilt inderdaad een interessante redenering. Op zichzelf is juist dat het wettelijk overgangsrecht uitgaat van de mate waarin iemand daadwerkelijk gebruik maakt van de planologische mogelijkheden van een perceel. Dat betekent dat indien en voor zover het huidige bestemmingsplan kamerverhuur toestaat (althans niet verbiedt of beperkt), voor een beroep op overgangsrecht relevant is dat het betreffende pand daadwerkelijk is omgezet.

Maar daar wringt in de Nijmeegse situatie net de schoen. Immers, het is niet zozeer het bestemmingsplan dat thans omzetten verbiedt (of anderszins beperkt), maar het is het op de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 gestoelde beleid - onjuiste beleid - dat verkameren van zelfstandige wooneenheden welhaast onmogelijk maakt, waarbij sinds eind 2017 gegeven is dat de gemeente Nijmegen actief handhavend optreedt tegen vermeende illegale situaties en ter zake niet schroomt om torenhoge dwangsommen en bestuurlijke boetes op te leggen.

Dat maakt de redenering tot een drogredenering. Immers, het is op zichzelf juist dat de bestaande bestemmingsplannen kamerverhuur toestaan; het is, echter, ook een gegeven dat thans (en sinds eind 2017) het verkameren van een zelfstandige woning welhaast onmogelijk is gebleken vanwege andere lokale regelgeving - en uiterst streng optreden door de gemeente Nijmegen. Dit klemt te meer als straks blijkt dat óók de motivering van het reguleren van verkameren in de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 onvoldoende blijkt; verkameren zou daarmee vergunningvrij zijn geweest. Het is hierbij mijn inschatting dat op het moment dat de hoogste bestuursrechter zich hierover uitlaat, de (facet)bestemmingsplannen allang van toepassing zijn.

Daarmee komt de burger die zich thans aan het bepaalde in de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 houdt - en een feitelijke omzetting op aandringen van de gemeente Nijmegen (lees: handhavend optreden) beëindigt of een beslissing van de hoogste bestuursrechter afwacht alvorens zijn pand om te gaan zetten - zich straks geconfronteerd ziet met de realiteit van een planologische gebruiksbeperking. De mogelijkheid om zich dán nog (en met succes) tegen deze beperking te verweren, bijvoorbeeld in het kader van een planschadeclaim, acht ik niet bijzonder groot.

 

Oké, wachten lijkt daarmee niet de beste optie. Wat kan ik dan wel doen?

Zoals ik eerder in dit stuk betoogde, ben ik van mening dat het beperken van verkameren binnen de gemeente Nijmegen via de Huisvestingswet 2014 niet mogelijk is. Immers, de Huisvestingswet 2014 biedt (en uitsluitend) de mogelijkheid aan een gemeenteraad om kwetsbare groepen te beschermen tegen de ernstige gevolgen van het verkameren van zelfstandige woningen, middels het stellen van regels. Het kamerverhuurbeleid dat per eind november 2017 is gevoerd, heeft niets te maken met ‘schaarste’ (of de nadelige gevolgen hiervan voor kwetsbare personen); het heeft uitsluitend van doen met het toegeven aan druk vanuit een zéér kleine groep inwoners. Of, zoals de gemeente Nijmegen zélf aangeeft: “…in 2018 zijn we gestart met een strenger kamerverhuurbeleid als reactie op toenemende klachten van kamerverhuuroverlast…”.

Dat is níet in lijn met de mogelijkheden die de Huisvestingswet 2014 biedt. Het is ook om die reden volkomen terecht dat de rechtbank begin 2020 oordeelde dat het ontbrak aan enige relevante onderbouwing - waarmee het gevoerde beleid onverbindend was.

De wens om tóch aan het reguleren van verkameren via de Huisvestingswet 2014 vast te blijven houden lijkt hoe langer hoe meer tegen beter weten in te zijn. Gemeend wordt dat ook het actualiseren van de onderbouwing van het bepaalde in de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 het tij niet kan keren, simpelweg omdat de uitgangspunten (is er sprake van schaarste? Leidt die vermeende schaarste tot verdringing van kwetsbare groepen? Biedt het reguleren van verkameren een noodzakelijk en geschikt middel tegen deze vorm van verdringing?) onjuist zijn. Anders - en wellicht wat kort door de bocht - gezegd: het heeft weinig zin om met een geactualiseerd rapport te proberen iets te onderbouwen dat er niet (althans niet aantoonbaar) is.

Uitgaand van díe redenering is het verkameren van een zelfstandige woning weliswaar in strijd met de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 maar de daarin opgenomen regels zijn in strijd met het bepaalde in de Huisvestingsverordening 2014. Denkbaar is dan de mogelijkheid dat tóch een omzettingsvergunning wordt aangevraagd en, met een beroep op de onverbindendheid van het bepaalde in de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020, bezwaar wordt gemaakt tegen de weigering van een gevraagde vergunning.

 

Advocaat bestuursrecht Nijmegen

Deze en, overigens, andere mogelijkheden vereisen actief handelen. Uw specifieke situatie kan daarbij een andere invalshoek verlangen of een andere aanpak noodzakelijk maken, zoals het voeren van verweer tegen handhavend optreden of het ageren tegen de bedoelde (facet)bestemmingsplannen.

IJzer Advocaten uit Nijmegen heeft een ruime ervaring op het gebied van ruimtelijk bestuursrecht en kan u hierin bijstaan of voorzien van advies. Dit geldt, overigens, niet alleen voor kwesties binnen de gemeente Nijmegen. Zoals gezegd is sprake van landelijke problematiek waarbij lokale overheden op vergelijkbare wijze ruimtelijk beleid onder verwijzing naar de Huisvestingswet 2014 voeren.

Wacht niet te lang met het inschakelen van deskundige hulp. Meer informatie? Neem gerust contact op met IJzer Advocaten.

Ruimtelijk bestuursrecht
Vastgoedrecht
Vergunningen, handhaving en overheid
Share
titel

Anton Smetsers

Specialist in vastgoedrecht