Vergunningen en het recht op eigendom of: waarom je de boer zijn vergunning níet afpakt

Intrekken van vergunningen en het recht op eigendom

Om de uitstoot van stikstof te beperken zijn snelle en verregaande maatregelen nodig. In dat kader zijn de pijlen gericht op zogenaamde ‘piekbelasters’ - boerenbedrijven die relatief veel stikstof uitstoten en daarmee een negatieve invloed hebben op Natura 2000-gebieden. Het beëindigen van deze boerenbedrijven levert al op korte termijn een vermindering van de stikstofuitstoot op, waarmee ruimte wordt gegeven voor woning- en wegenbouw, zo is de gedachte. De vraag is, echter, op welke wijze te komen is tot het beëindigen van deze boerenbedrijven.


 

Intrekken van vergunningen

In een recent advies aan de landbouwminister, zo volgt uit diverse media, zou overwogen zijn dat vrijwillig uitkopen of onteigenen te lang duurt - en daarmee onvoldoende effect sorteert. Gepleit wordt voor een zwaarder middel, namelijk het intrekken van vergunningen voor, bijvoorbeeld, het houden van dieren. Indirect wordt daarmee de bedrijfsvoering van de boer onmogelijk gemaakt - hetgeen, aldus het advies, de deur openzet naar een discussie over nadeelcompensatie.

Ik vraag me af of op deze wijze, inderdaad, gekomen kán worden tot het beoogde snelle en effectieve resultaat - en ik vraag me af of de theoretische discussie over nadeelcompensatie de vergunningverlener een voldoende rechtvaardiging geeft om op deze voor de boer zéér ingrijpende wijze te handelen.

 

Een vergunning heeft te gelden als een eigendomsrecht…

Te overwegen daarbij is dat een vergunning, zeker als die vergunning in belangrijke mate noodzakelijk is voor iemands bedrijfsvoering, volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (‘EHRM’), te zien is als een eigendomsrecht, als bedoeld in artikel 1, Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Zo overwoog het EHRM al in 2015 in een kwestie tussen de heer Lászlo Vékony en Hongarije (Application no. 65681/13):

“…The Court observes at the outset that the subject matter of the present case is the statutory cancellation of the applicant’s former licence to sell tobacco, instead of which he was not awarded another one in the tender procedure. For the Court, it is hardly conceivable not to regard this licence, once guaranteeing an important share of the applicant’s turnover (…), as a “possession” for the purposes of Article 1 of Protocol No. 1…”

En:

“…Given the obvious economic interests connecting tobacco retail with the applicant’s business in general, the Court is satisfied that the statutory removal of the applicant’s long-standing tobacco licence amounted to an interference with his rights under Article 1 of Protocol No. 1 (…), and this notwithstanding the harmful consequences of smoking as facilitated by tobacco retail…”

Het EHRM stelt, aldus, vast dat het intrekken van een vergunning strijdig is met iemands recht op eigendom, als die vergunning in belangrijke mate bijdraagt aan de bedrijfsvoering van de vergunninghouder - zelfs als die bedrijfsvoering evident negatieve effecten heeft voor de omgeving.

 

…en daarmee geldt het bepaalde in artikel 1 Eerste Protocol bij het Europees verdrag voor de Rechten van de Mens

Het gevolg van die overweging - die het EHRM al in 2015 maakt - is dat een besluit, strekkende tot het intrekken van een vergunning, langs de lat van het recht op eigendom gelegd moet worden, waarmee het besluit eerstens een wettelijke basis moet hebben en voorts noodzakelijk moet zijn om het beoogde doel te behalen, tegemoet moet komen aan alle relevante belangen en, bovendien, het voor eenieder best denkbare alternatief moet bieden. Een vergelijkbare discussie werd al al eerder gevoerd ten aanzien van het reguleren van het omzetten van zelfstandige woonruimten in kamers; in de kern is de discussie in dit geval geen andere.

Daarbij is relevant dat op ieder van genoemde punten (noodzaak, proportionaliteit, subsidiariteit) het nodige is af te dingen. In het oog springt daarbij de mogelijkheid tot onteigening - een mogelijkheid waarmee, in mijn optiek, een beter alternatief gegeven is, juist vanwege het bestaan van waarborgen voor de partij die onteigend wordt. Het intrekken van vergunningen - dat de facto neerkomt op het beëindigen van een boerenbedrijf - kent deze waarborgen niet. Ik zal dit toelichten.

Op basis van artikel 5.4, tweede lid Wet natuurbescherming mag een vergunning worden ingetrokken of gewijzigd als dat nodig is in het kader van het bepaalde in artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn. Dit betekent dat (bijna) iedere vergunning mag worden gewijzigd of ingetrokken áls dat noodzakelijk is voor het behoud van de bestaande kwaliteit van kwetsbare natuurgebieden. Daarmee is de regeling bedoeld om de staat van kwetsbare natuurgebieden niet verder te laten verslechteren - níet om de bedrijfsvoering van een boerenbedrijf stil te leggen.

Maar het gaat zelfs wat verder. De gedachte lijkt, immers, te zijn dat het feitelijk beëindigen van de bedrijfsvoering van piekbelasters aangewezen is om ruimte te geven aan woning- en wegenbouwprojecten. Daarmee is het doel van het intrekken niet het beschermen van kwetsbare natuurgebieden, maar het bouwen van woningen en het aanleggen van wegen. Daarmee rijst de vraag of de beoogde handelswijze - het intrekken van vergunningen - überhaupt een voldoende wettelijke basis biedt, dan wel de vraag of een dergelijk besluit, strekkende tot het intrekken van een vergunning, in strijd is met het verbod van détournement de pouvoir - het aanwenden van een bevoegdheid voor iets anders dan waarvoor deze bedoeld is.

En daar houdt het niet mee op. Immers, anders dan hiervoor beschreven, kent het intrekken van vergunningen géén waarborgen voor de vergunninghouder - in dit geval de boer. Dat betekent dat de - alsdan voormalig - vergunninghouder (de boer) zich tot de overheid moet wenden ten einde gecompenseerd te kunnen worden voor het door hem geleden nadeel. Die procedure kan, in mijn optiek, wel eens uitlopen op een deceptie - opnieuw voor de boer.

 

Eisen aan het reguleren van eigendomsrechten

Van belang daarbij is de overweging dat, zoals gesteld, hiermee, immers, sprake is van een feitelijke onteigening. Er is, immers, sprake van de ontneming van een, aan de burger toebehorend, eigendomsrecht. Een dergelijke ontneming mag niet in strijd zijn met artikel 1, Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Dit artikel luidt:

“…Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht…”

En:

"...
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren…”


Hieruit volgen een drietal regels. Allereerst geeft de eerste zin van het artikel aan iedere burger en ieder (boeren)bedrijf het recht op een ongestoord genot van alles wat hij of zij, naar Europees recht, in eigendom heeft. Hieronder vallen dus óók vergunningen. De tweede zin geeft het verbod op het ontnemen van eigendom, tenzij er wordt voldaan aan een flink aantal voorwaarden. De laatste regel, welke staat genoteerd in de derde zin van het artikel, geeft aan dat de Staat wél eigendom (onder voorwaarden) mag reguleren - hetgeen evident minder verregaand is dan het (volledig) ontnemen van iemands eigendom.



In dit geval gaat het om een daadwerkelijke ontneming. Het voorstel uit het advies aan de landbouwminister spreekt over een intrekking. De vergunningen zullen daarmee volledig worden ontnomen, en de boer verliest daarmee zijn recht. Dit maakt dat het verbod uit de tweede regel uit artikel 1, Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens relevant is.

Deze regel maakt dat een eigendomsrecht, zoals een vergunning, slechts kan worden ingetrokken als wordt voldaan aan een aantal strenge voorwaarden. Een ontneming is onrechtmatig, en daarmee in eenvoudigere bewoordingen ‘illegaal’, wanneer er níet wordt voldaan aan deze voorwaarden. Wanneer de landbouwminister een rechtmatige ontneming wil realiseren, zal er moeten worden voldaan aan drie voorwaarden. In ieder ander geval zal een ontneming als strijdig met artikel 1, Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens moeten gelden, en daarom onrechtmatig zijn.

Allereerst moet er sprake zijn van een rechtmatigheid van de onteigening. Dit houdt in dat er een wettelijke grond moet zijn voor de onteigening. In de geldende regelgeving moet dus ergens staan vastgelegd dat een vergunning kan worden ingetrokken. Deze grondslag wordt in het advies van de Minister gevonden in artikel 5.4 lid 2 van de Wet natuurbescherming. Maar, zoals al is aangegeven, biedt dit artikel enkel een grondslag tot intrekking wanneer dat wordt gedaan met het oog op de bescherming van kwetsbare natuurgebieden. Het artikel geeft, aldus, géén grondslag voor het intrekken van vergunningen om deze ruimte daarna te benutten voor, bijvoorbeeld, woningbouw. Het is daarom maar de vraag of sprake is van een juiste wettelijke grondslag.


Ten tweede moet de onteigening in het algemeen belang zijn en een legitiem doel dienen. Er mag niet zomaar worden overgegaan tot het ontnemen. De overheid zal, kort gezegd, een goede reden (van algemeen belang moeten) geven. Als dat niet gebeurd, zal de ontneming, opnieuw, onrechtmatig zijn.


Ten derde moet er sprake zijn van proportionaliteit tussen, enerzijds, het algemene belang van de onteigening en, anderzijds, de bescherming van het eigendomsrecht van de burger. De rechtspraak van het EHRM spreekt hierbij over de aanwezigheid van een ‘fair balance’. Een ontneming heeft daarmee als onrechtmatig te gelden wanneer er geen balans is tussen de belangen van de overheid en het algemeen belang enerzijds, en de belangen van de burger anderzijds. Een reden wanneer er géén fair balance kan worden aangenomen, is de situatie waarin er geen sprake is van enige compensatie door de overheid aan de onteigende burger. Ook dit volgt uit rechtspraak van het EHRM:


“…Compensation terms under the relevant legislation are material to the assessment whether the contested measure respects the requisite fair balance and, notably, whether it does not impose a disproportionate burden on the applicants.  In this connection, the taking of property without payment of an amount reasonably related to its value will normally constitute a disproportionate interference and a total lack of compensation can be considered justifiable under Article 1 (P1-1) only in exceptional circumstances…”


Het advies aan de landbouwminister spreekt, echter, van een intrekking, waarbij pas later wordt gesproken - gediscussierd - over een mogelijke compensatie. Dat houdt in dat er op het moment van de ontneming geen compensatie wordt geboden. Daarmee is het ten zeerste te verdedigen dat de ontneming van de vergunningen een onrechtmatige, en daardoor ‘illegale’, handeling is.

 

Bestaande procedures voor onteigening

Dit klemt eens te meer daar er in het Nederlandse recht een specifieke procedure bestaat voor de ontneming, te weten de onteigeningsprocedures, zoals die zijn vastgelegd in de Onteigeningswet. Met deze wet kan de overheid besluiten tot het onteigenen van de gronden waarop het stikstofproducerende bewijs is gevestigd. Deze wet geeft speciale procedures voor de situatie wanneer een overheid het eigendom van een onroerende zaak bij een burger wil ontnemen. Het gaat daarbij om een vrij uitgebreide en zorgvuldige procedure, welke wél voldoet aan de eisen van artikel 1, Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

De onteigeningsprocedure kent drie stappen. Allereerst moet er een wet worden aangenomen, welke het belang van het onteigeningsproject erkent. In de Onteigeningswet staan al een aantal van deze categorieën vermeld. Het is echter de vraag of er een voldoende duidelijke en inzichtelijke grond bestaat om de onteigening van boerenbedrijven met het oog op de woningbouw te realiseren. Indien deze er niet is, zal daarvoor eerst een wettelijke grondslag in het leven moeten worden geroepen. De tweede stap is de administratiefrechtelijke procedure. Hierbij geeft een overheidsorgaan aan dat bepaalde eigendommen dienen te worden onteigend. Er volgt dan een procedure voor de ‘Kroon’. Wanneer de overheid deze procedure succesvol afsluit, neemt de ‘Kroon’ een onteigeningsbesluit.



Met dit onteigeningsbesluit moet de overheid vervolgens naar de rechter. Dit is de derde fase. In deze rechterlijke fase heeft de burger wederom een scala aan argumenten die kunnen worden aangevoerd om te beargumenteren dat de onteigening bijvoorbeeld onnodig of te ingrijpend is. Daarbij moet worden opgemerkt dat bij onteigening het uitgangspunt is dat de volledige schade van de onteigende wordt vergoed. Daarmee is een groot verschil met de intrekking van de vergunningen via de Wet natuurbescherming gegeven. Deze wettelijke regeling kent, echter, géén compensatieregeling waarmee, aldus, terug te vallen is op een ‘discussie over de compensatie’. De ruimhartigheid waarmee de overheid in recente dossiers (gaswinning in Groningen, Toeslagenaffaire) een dergelijke ‘discussie’ aangaat, stemt, helaas, somber.

 

Bezwaar, beroep, voorlopige voorziening; de burger wordt gedwongen te procederen


Dit alles, waarbij wordt gesproken over de inzet van een naar alle waarschijnlijkheid onrechtmatige manier van ontneming, betekent dat eenieder die geconfronteerd wordt met een intrekking van vergunningen, er welhaast niet aan ontkomt om de rechtmatigheid van de intrekking aan te vechten. Deze intrekking is een besluit, namelijk een besluit op basis van artikel 5.4 lid 2 van de Wet natuurbescherming. Tegen dit besluit staat bezwaar en beroep open. Let wel: zulks is noodzakelijk om - met enige kans op succes - een vordering strekkende tot vergoeding van schade in te stellen. Sterker nog: zónder het doen vaststellen van de onrechtmatigheid van een intrekking, is een dergelijke vordering - een ‘discussie over de compensatie’ - gedoemd te stranden.

Er zal, aldus, wanneer een boer wordt geconfronteerd met een intrekking, in rechte op moeten worden gekomen tegen deze intrekking. Dit houdt in dat deze boer bezwaar dient te maken tegen de ontneming. Dit is een cruciale stap. Indien dit niet gebeurd, zal een boer bij een latere poging tot procederen, of het indienen van een vordering tot schadevergoeding, worden geconfronteerd met het fenomeen van de formele rechtskracht. Een rechter zal, wanneer niet in bezwaar en beroep wordt gegaan na de intrekking, aannemen dat het intrekkingsbesluit waarmee de vergunning is ontnomen, rechtmatig is geweest, zelfs wanneer duidelijk is dat het besluit onrechtmatig was. Wanneer wel in bezwaar en in beroep is getreden, is daarnaast óók een verzoek tot een voorlopige voorziening moeten worden ingediend. Het indienen van bezwaar, en later beroep, heeft immers géén schorsende werking.

Ik ben daarbij van mening dat deze intrekkingsbesluiten in procedures bij de voorzieningenrechter, beroepsrechter en ook in bezwaar, níet in stand kunnen blijven. Deze intrekkingen van verleende vergunningen moet in strijd worden geacht met de regels neergelegd in artikel 1 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Er is een twijfelachtige wettelijke grondslag, terwijl er door het ontbreken van iedere vorm van compensatie en schadevergoeding ook een vrijwel zekere strijdigheid met de vereiste ‘fair balance’ bestaat. Daarnaast kent het Nederlands recht een toepasselijke regeling, namelijk de Onteigeningswet, die wél de juiste waarborgen kent.


Daarmee bestaat een mogelijkheid voor verregaand overheidsingrijpen die is omgeven door waarborgen voor de partij die door dit ingrijpen direct getroffen wordt. Die waarborgen zijn noodzakelijk. Daarbij geldt dat er door de overheid geen ‘shortcut’ te nemen is, bijvoorbeeld door boerenbedrijven op oneigenlijke wijze stil te leggen middels het intrekken van vergunningen. Van de overheid is te verlangen dat zij op een verantwoordelijke wijze omgaat met maatschappelijke problemen. Dat betekent dat de uitstoot van stikstof beperkt wordt, dat kwetsbare natuurgebieden behouden blijven én dat diegene van wie in het bijzonder een offer verlangd wordt, gecompenseerd wordt voor het nadeel dat die partij lijdt.

Concluderend meen ik dat het rigoureus afpakken van vergunningen géén daadwerkelijke oplossing geeft voor het bestaande stikstof probleem. Sterker nog, ik meen dat de intrekking niet tot de juridische mogelijkheden behoort en, om die reden, enkel zal leiden tot langdurige procedures en niet te overziene schades. Wanneer de wet wordt gevolgd, zal iedere intrekking op grond van artikel 5.4 lid 2 Wet natuurbescherming worden bestempeld als een onrechtmatige inbreuk op artikel 1, Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Indien u meer informatie wenst over deze intrekking en (on)mogelijkheden van de overheid in de bestrijding van de stikstofproblematiek, kunt u altijd contact opnemen met de gespecialiseerde advocaten van IJzer advocaten te Nijmegen. Onze specialisten in het omgevingsrecht staan u graag te woord.

Ruimtelijk bestuursrecht
Vergunningen, handhaving en overheid
Share
titel

Stef Nuijen

Specialist in omgevingsrecht

titel

Anton Smetsers

Specialist in vastgoed en overheid