Overheidsaansprakelijkheid vanwege onrechtmatige wetgeving

Onverbindendheid van gemeentelijke regels kan leiden tot aansprakelijkheid van een gemeente voor de hierdoor geleden schade. Jurist omgevingsrecht bij IJzer Advocaten Stef Nuijen legt de gevolgen hiervan uit.

Begin 2020 oordeelde de rechter dat de regels die de gemeente Nijmegen verbond aan het verkameren van woonruimte onverbindend waren; de (on)verbindendheid van de ’nieuwe’ regels voor het omzetten van zelfstandige woningen ligt inmiddels (ook) aan de hoogste bestuursrechter voor.

 

Aanpak kamerverhuur: van huisvestingsverordening naar bestemmingsplan

Regelgeving omtrent huisvesting en, in het bijzonder, studentenhuisvesting blijft in Nijmegen de juridische gemoederen bezighouden. En niet zonder reden. In de inmiddels langdurende strijd van gemeente Nijmegen tegen verkamering van zelfstandige woningen meent de gemeente Nijmegen, na eerder bakzeil te hebben gehaald bij de rechter, een nieuw strijdmiddel gevonden te hebben. In een voorstel aan de gemeenteraad van de gemeente Nijmegen heeft het College van Burgemeester en Wethouders recent voorgesteld om een verbod op kamerverhuur binnen de gemeente Nijmegen in te voeren via een zogenaamd ‘facetbestemmingsplan’. Op deze manier wordt voorkomen dat voorzien moet worden in een onderbouwing van de noodzaak en de geschiktheid van een vergunningstelsel, zoals dit wél op basis van de Huisvestingswet vereist is. Juist het ontbreken van die onderbouwing was eerder reden om de Nijmeegse regels omtrent het verkameren van zelfstandige woningen ongeldig - onverbindend - te verklaren.

Op zichzelf is deze beslissing - althans juridisch - te begrijpen. Immers, om de begrippen ‘schaarste’ en de ‘onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen van schaarste’ te kunnen onderbouwen zal vooraleerst - en daadwerkelijk - sprake moeten zijn van schaarste aan betaalbare woonruimte, alsook - en eveneens daadwerkelijk - van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste voor kwetsbare groepen. Door verkameren via een (facet)bestemmingsplan te reguleren geldt - in grote lijnen - dat sprake zal moeten zijn van een (enigszins) evenwichtig ruimtelijk beleid. Anders gezegd: een gemeente heeft, alsdan, een relatief grote beleidsvrijheid.

Dit leidt, evenwel, tot een (ander) groot probleem voor mensen die in Nijmegen panden willen omzetten in studentenkamers, welk probleem samenhangt met de invoering van dit facetbestemmingsplan terwijl de huidige Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 (nog) van kracht is. De burger dreigt hiermee tussen ‘de wal en het schip’ terecht te komen, een situatie die, in mijn optiek, niet nodig is.

 

Reguleren van eigendom is lastig; óók de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 kent problemen

Hoewel al sinds eind jaren ’90 van de vorige eeuw het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige wooneenheden vergunningplichtig is, probeert de gemeente Nijmegen pas sinds eind 2017 - actief - het verkameren van woonruimte tegen te gaan door, enerzijds, (aanzienlijk) strengere regels te stellen en, anderzijds, deze (strengere) regels ook te handhaven. Daarvan - van dit handhaven - was vóór eind 2017 feitelijk géén sprake.

Tot op heden reguleerde de gemeente Nijmegen het omzetten van zelfstandige woningen naar kamers op basis van de Huisvestingswet. De op de Huisvestingswet gebaseerde regels waren opgenomen in een ‘huisvestingsverordening’ terwijl de specifieke eisen in ‘beleidsregels’ waren neergelegd. Door via een (huisvestings)verordening óók regels omtrent de leefbaarheid te stellen, probeerde de gemeente Nijmegen verkamering en kamerverhuur sterk beperken, aanvankelijk in heel Nijmegen; inmiddels is deze leefbaarheidstoets beperkt tot een twintigtal wijken - ongeveer de helft van de gemeente Nijmegen. Dit betekende dat in het geval sprake was van een (te) grote druk op de leefbaarheid, zoals in bedoelde twintig wijken aan de orde was, een pandeigenaar zijn pand niet (zonder meer) om mocht zetten in kamers.

Sinds het van kracht worden van de Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 per eind november 2017 - en het daadwerkelijk handhavend optreden door de gemeente Nijmegen dat daarop volgde - is de wettelijke basis ter discussie gesteld. De vanaf die tijd geldende huisvestingsverordeningen hebben daarbij constant onder vuur gelegen. Het gevolg hiervan is een veelheid aan regels die over het onderwerp ‘verkameren’ in de periode gelegen tussen 2017 tot 2020 zijn opgesteld: zo zijn er maar liefst drie verschillende huisvestingsverordeningen uitgevaardigd, en inmiddels vier sets beleidsregels. Ondanks deze aanpassingen zijn de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 en 2019 door de rechtbank Gelderland (deels) onverbindend verklaard (waarmee ook de hierop gebaseerde Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018, 2018 A en 2018 B niet meer van toepassing zijn), en bestaan er sterke aanwijzingen om aan te nemen dat de hoogste bestuursrechter, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, om (in de kern) dezelfde redenen óók de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 onverbindend zal verklaren (waarmee ook de Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2020 niet meer van toepassing zal zijn).

 

Omzetting toch legaal?

Dit betekent een groot probleem voor de burger die tussen - grofweg - 2017 en 2020 (2021) hebben geprobeerd om een zelfstandige woning te verkameren, maar de gevraagde omzettingsvergunning op basis van de op dat moment geldende huisvestingsverordening geweigerd zagen door het College van Burgemeester en Wethouders. Immers, wanneer de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State óók de Huisvestingsverordening Nijmegen onverbindend - en onrechtmatig - acht, zijn ál deze vergunningaanvragen ten onrechte afgewezen; burgers hadden daarmee hun zelfstandige woning zonder omzettingsvergunning legaal mogen realiseren terwijl hen die mogelijkheid door de gemeente Nijmegen is ontnomen.

Nu lijkt dat enkel goed nieuws. Immers, de hiervoor gegeven redenering volgende, zou omzettingen en verkamering na een onverbindend-verklaring alsnog rechtmatig kunnen plaatsvinden, toch? Het antwoord is echter ingewikkelder. De gemeente Nijmegen heeft, als gezegd, op 23 september 2020 in een raadsvoorstel aangegeven dat er stappen worden gezet om, naast de huidige Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 een facetbestemmingsplan vast te stellen, waarmee kamerverhuur alsnog verboden wordt. Dit betekent dat áls de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 onverbindend wordt verklaard, omzetting van zelfstandige woonruimte alsnog onmogelijk is, omdat een bestemmingsplan verkameren gaat verbieden. De gemeente Nijmegen maakt hiermee een soort vangnet voor zichzelf en legt kamerverhuur alsnog stevig aan banden.

 

Overlopende regelgeving; van de regen in de drup

Van belang hierbij is dat de gemeente Nijmegen, blijkens het plan verwoord in het raadsvoorstel, het voornemen heeft om een dergelijk (facet)bestemmingsplan in werking te laten treden vóórdat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak doet over de (on)verbindendheid van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020. Door de huidige coronapandemie is een uitspraak bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State pas in de loop van 2021 te verwachten; een (facet)bestemmingsplan kan al eerder worden voorgelegd om zo de burger de mogelijkheid tot het omzetten van zelfstandige woningen alsnog te ontzeggen. En dit, terwijl het met een onverbindendverklaring van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 sinds 2017 al ontbroken heeft aan een (voldoende) juridische basis om een vergunning te verlangen voor het verkameren van zelfstandige woningen! Anders gezegd: u had eigenlijk al sinds 2017 het recht om vergunningvrij te verkameren en dat had de gemeente Nijmegen niet tegen mogen houden, maar op het moment dat de hoogste bestuursrechter dit vaststelt, bent u inmiddels gehouden aan nieuwe regels die verkameren alsnog verbieden. Dat voelt niet goed. De vraag is dan ook wat gedupeerden hiertegen kunnen doen.

De mogelijkheid bestaat om op te komen tegen de vaststelling van dit bestemmingsplan. Het probleem van dit rechtsmiddel is, echter, dat het volledig binnen de bevoegdheid van de gemeenteraad ligt om een bestemmingsplan vast te stellen dat kamerverhuur verbiedt. Dat betekent dat een dergelijke procedure slechts een zeer beperkte kans op succes kent.

 

Nadeelcompensatie is in een aantal gevallen mogelijk

Daarnaast kan worden gedacht aan nadeelscompensatie. Immers, burgers verliezen door dit bestemmingsplan de mogelijkheid om zelfstandige woonruimte om te zetten in kamers. Deze route kent echter ook een aantal moeilijkheden doordat dit enkel die burger helpt, die nu nog een pand bezitten dat kan worden omgezet. Anders gezegd: gedupeerden die hun pand al hebben verkocht (bijvoorbeeld omdat verkamering onmogelijk gemaakt werd), worden hier niet mee geholpen. Daarnaast is een verzoek tot nadeelscompensatie niet kansrijk, aangezien het bestemmingsplan langere tijd ter inzage zal komen te liggen (gesproken is over een termijn van één jaar). Dit geeft voorzienbaarheid, wat in de weg gaat staan aan een nadeelscompensatie. Immers, een burger had, toen bekend werd dat een bestemmingsplan vastgesteld werd met een kamerverhuurverbod, direct stappen moeten ondernemen om alsnog tot omzetting van diens pand over te gaan. Het frappante - en schaamteloze - aan dit gegeven is dat juist deze stappen tot omzetting niet mogelijk zijn omdat vóór de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over de (on)verbindendheid van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020, die Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 nog ‘gewoon’ van toepassing is. Ofwel: om in aanmerking te komen voor nadeelcompensatie zult u nú moeten omzetten, maar dat kan niet omdat de huidige regels dat - en, overigens, ten onrechte - verbieden. Een zogenaamde ‘Catch-22’ situatie.

 

Ook de (lokale) overheid kan schade veroorzaken

Lijkt er dan geen mogelijkheid te zijn voor alle gedupeerden? IJzer Advocaten denkt van wel. Deze route wordt juist mogelijk als de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State onverbindend wordt verklaard. Immers, als dit gebeurt kan de gemeente Nijmegen worden aangesproken voor vergoeding van schade uit hoofde van het bestaan van een onrechtmatige overheidsdaad voor een tekortkoming bij de uitoefening van zijn regelstellende functie.

Deze route heeft een aantal grote voordelen. De voornaamste is dat er, in tegenstelling tot een verzoek tot nadeelscompensatie, een verzoek kan worden gedaan tot het vergoeden van de gehele schade. Bij een verzoek tot nadeelscompensatie wordt enkel de schade boven het normale maatschappelijke risico vergoed; bij de onrechtmatige (overheids)daad is juist gebruikelijk om de gehele schade te vorderen.

Daarnaast kunnen via deze route niet enkel de gedupeerden worden geholpen die nog steeds een pand in eigendom hebben, maar óók zij die in de periode van 2017 tot 2020-2021 (afhankelijk van het moment waarop de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak doet inzake de Huisvestingsverordening) hun pand hebben verkocht omdat omzetting niet mogelijk bleek, of zij die hun panden slechts konden verhuren aan één huishouden in plaats van aan een aantal studenten en daardoor huurinkomsten misliepen, kunnen met deze route aanspraak maken op een schadevergoeding.

Deze mogelijkheid tot schadevergoeding wanneer de overheid tekortschiet bij de uitoefening van zijn regelstellende functie maakt sinds 1969 deel uit van het Nederlands recht. In het arrest ‘Pocketbooks II’ geeft de Hoge Raad voor de eerste keer aan dat de overheid, in dit geval ging het om de Staat der Nederlanden, een onrechtmatige daad begaat indien er regelgeving tot stand wordt gebracht en wordt uitgevoerd in strijd met hogere regelgeving. Later hebben de raadsheren van de Hoge Raad dit opnieuw bevestigd in het arrest ‘Staat/Van Gelder’.

Jaren later is deze aansprakelijkheid in het ‘Bullenbaai’ arrest en het ‘LSV’ arrest zelfs verbreed. Ook het vaststellen van regelgeving zonder dat daarvoor een dekkende bevoegdheid bestaat, wordt gezien als een tekortschieten door de overheid in het uitoefenen van de regelstellende functie. Vervolgens heeft de Hoge Raad in het arrest ‘Landbouwvliegers’ de mogelijke onrechtmatigheid nog verder uitgebreid, door te stellen dat ook het opstellen en uitvoeren van regelgeving in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een onrechtmatige daad van de overheid oplevert. Het gaat in dat geval om door een overheid opgestelde regelgeving die in strijd met het verbod van willekeur was.

Daarnaast staat sinds het arrest ‘SER/NVV e.a.’ tevens vast dat deze mogelijkheid tot schadevergoeding voor iedere burger openstaat. Er is daarmee geen sprake van een verplichting om zelf eerst tegen de verordening te zijn opgekomen. Dit arrest schept aldus de mogelijkheid voor iedere gedupeerde van het omzettingsbeleid van de gemeente Nijmegen om, als de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State onverbindend wordt geoordeeld, een verzoek om schadevergoeding in te dienen bij de gemeente Nijmegen.

 

Hoe te komen tot schadevergoeding voor onrechtmatige overheidsdaad?

Om vervolgens tot een succesvolle aansprakelijkheidstelling te komen, moet er aan een vijftal voorwaarden worden voldaan. Dit zijn de vijf onderdelen van de onrechtmatige daad zoals verwoord in het civiele recht. Er dient aldus sprake te zijn van een onrechtmatigheid (nu van de overheid), vervolgens moet deze onrechtmatigheid aan de overheid kunnen worden toegerekend en er moet sprake zijn van schade (die moet worden aangetoond). voorts dient er een causaal verband te worden aangetoond tussen de onrechtmatigheid en de door u geleden schade. Tenslotte moet de geschonden norm zien op het voorkomen van juist de gestelde schade. Ik zal deze eisen kort toelichten.

 

1) Onrechtmatigheid

Het eerste vereiste van onrechtmatigheid zal in een procedure worden afgeleid uit de (eventuele) onverbindendverklaring van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020. In het arrest ‘SER/NVV e.a.’ is bepaald dat de burgerlijke rechter, wanneer regelgeving onverbindend is geacht door de bestuursrechter, dit oordeel moet (imperatief) volgen. Het gevolg hiervan is dat de onrechtmatigheid (dan) vaststaat en aan het eerste punt van uw schadevergoedingsverzoek is voldaan, zodra de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 onverbindend wordt geacht.

 

2) Toerekenbaarheid

Voor het tweede vereiste, waarbij wordt gekeken of de onrechtmatigheid aan de overheid kan worden toegerekend, geldt hetzelfde als voor de onrechtmatigheid. Zodra de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 onverbindend wordt verklaard door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, staat de toerekenbaarheid aan de gemeente Nijmegen óók vast. Dit is onder meer bepaald in de uitspraak van de Hoge Raad inzake de Vakantierichtlijn. Hierin is bepaald dat bij een onrechtmatigheid tevens de schuld, en dus de toerekenbaarheid, vaststaat.

 

3) Schade

Het derde vereiste ziet op de door u geleden schade. Dit kan uiteenlopende schade zijn. Hierbij is leidend dat schade zoals in het burgerlijk wetboek is omschreven als ‘vermogensschade en ander nadeel’. Onder deze vermogensschade valt in ieder geval het door u geleden verlies en de gederfde winst. De schade dient door u te worden aangetoond, en het gepresenteerde schadebedrag dient te worden onderbouwd. Maar dat spreekt welhaast voor zich.

 

4) Causaal verband

Het vierde vereiste houdt in dat er een verband moet bestaan tussen de onrechtmatigheid (het eerste vereiste), en de schade (het derde vereiste). Er moet, anders gezegd, sprake zijn van schade die is ontstaan door de onrechtmatigheid. Indien het gaat om bijvoorbeeld gederfde winst doordat u uw pand heeft moeten verhuren aan één huishouden in plaats van een aantal studenten, dan is dit verband relatief eenvoudig aan te tonen.

 

5) Relativiteit

Het laatste vereiste ziet erop dat er geen sprake mag zijn van een ontbrekende relativiteit. Dit houdt in dat er geen schadevergoeding zal worden betaald wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming van schade zoals u deze heeft geleden.

Dit betekent, dus, dat pandeigenaren en andere gedupeerden van het beleid van de gemeente Nijmegen inzake verkamering, ondanks de plannen van de gemeente Nijmegen, alsnog een rechtsmiddel hebben om hun schade te verhalen. Ondanks het voorgenomen facetbestemmingsplan staat de actie van de onrechtmatige daad, zodra de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 onverbindend wordt verklaard, voor u open.

 

Advocaat vastgoed en overheid Nijmegen

Bent u eigenaar van een woning die al eerder werd omgezet in kamers of bent u van plan om een woning om te zetten in onzelfstandige wooneenheden? Of bent u in het verleden geconfronteerd met optreden van de gemeente Nijmegen dat, naar nu blijkt, mogelijk niet rechtmatig is? Voor deze en andere vragen kunt u bij IJzer Advocaten terecht. IJzer Advocaten is een advocatenkantoor in Nijmegen, gespecialiseerd in vastgoed en overheid.

Huren en wonen
Ruimtelijk bestuursrecht
Vastgoedrecht
Vergunningen, handhaving en overheid
Onroerend goed en contracten
Share
titel

Stef Nuijen

Specialist in omgevingsrecht