Huisvesting en gemeentelijk beleid

Kan een huisvestingsverordening gebruikt worden om ruimtelijk beleid te voeren?

Een woning - vastgoed - is een waardevol bezit. Het is een veilige investering en het genereert een stabiel passief inkomen. Een woning biedt, evenwel, ook onderdak en bescherming en een plaats binnen een gemeenschap. Die beide functies kunnen botsen als sprake is van een tekort aan betaalbare woonruimte, hetgeen een helder en eerlijk beleid van de lokale overheid verlangt.

Deze blog gaat in het bijzonder over woonruimte. Aan de orde komt daarbij de vraag of een lokale overheid - een gemeente - de bevoegdheid heeft het gebruik van woonruimte te reguleren en, zo ja, welke voorwaarden hierbij gesteld kunnen worden. Aanleiding voor deze blog is een recente uitspraak van de rechtbank Zeeland - West-Brabant waarin juist deze vragen opgeworpen werden over het huisvestingsbeleid in de gemeente Waalwijk. Voor de liefhebber: de uitspraak is via de website van de Rechtspraak te vinden onder kenmerk ECLI:NL:RBZWB:2021:2758.

 

Onbeperkt recht op eigendom versus het reguleren van de woningmarkt

Laten we beginnen bij het begin. Iedereen heeft het recht op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Dit recht is zelfs een fundamenteel mensenrecht en vloeit voort uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens - een mensenrechtenverdrag waar ook Nederland aan gebonden is.

Het recht op eigendom is, in de kern, bedoeld om iedere burger - iedere natuurlijke- of rechtspersoon - te beschermen tegen inbreuken op zijn eigendom door of vanwege de overheid. Met ‘inbreuken’ wordt, overigens niet slechts het wegnemen - onteigenen - van iemands eigendom bedoeld maar iedere belemmering van het gebruik. Dat betekent, als we concreet kijken naar gemeentelijk huisvestingsbeleid, dat iedere inmenging bij - iedere belemmering van - het gebruik van iemands woning, bijvoorbeeld door bepaald gebruik te verbieden of afhankelijk te maken van een vergunning, aan te merken is als een belemmering die in strijd is met dit (in beginsel onbegrensde) eigendomsrecht.

Hiermee is, echter, slechts een deel van de reikwijdte van het recht op eigendom besproken. Immers, het recht op eigendom is níet onbegrensd. Er mág sprake zijn van een (van overheidswege) inbreuk op iemands eigendomsrecht, áls deze inbreuk noodzakelijk is in het algemeen belang én de inbreuk in een wet beschreven is.

Juist díe elementen maken het leerstuk interessant. Immers, een inbreuk op een eigendomsrecht, zoals het eigendom van een woning, mag enkel beperkt worden als a) de specifieke beperking noodzakelijk is om een maatschappelijk probleem op te lossen, b) er geen andere manier is die kan leiden tot een vergelijkbare oplossing van dat maatschappelijke probleem en c) die beperking bovendien geregeld is in een wet. Korter - en juridisch - gezegd: een inbreuk moet bij wet geregeld worden én voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid en subsidiariteit.

Huisvestingswet

Een wet die de overheid een mogelijkheid biedt om het eigendomsrecht te beperken is de Huisvestingswet. De Huisvestingswet is bedoeld om te voorkomen dat woonruimte - zelfstandige woonruimte of eengezinswoningen - gebruikt wordt voor het huisvesten van winkel- of kantoorruimte (onttrekken), gewijzigd wordt in verschillende appartementen (splitsing) of gebruikt wordt voor kamergewijze bewoning (omzetten), waardoor er mínder zelfstandige woningen beschikbaar zijn.

Reden hiervoor - rechtvaardiging hiervoor - is gelegen in de gedachte dat er groepen mensen zijn die slechts een beperkte financiële mogelijkheid hebben om deze door hun gewenste - betaalbare - woning te kopen. Sprake is dan van verdringing van de woningmarkt.

Reden hiervoor - rechtvaardiging hiervoor - is gelegen in de gedachte dat er groepen mensen zijn die slechts een beperkte financiële mogelijkheid hebben om deze door hun gewenste - betaalbare - woning te kopen. Sprake is dan van verdringing van de woningmarkt.

Daarmee is óók gegeven dat deze rechtvaardiging enkel ziet op het beschermen van kwetsbare groepen - mensen met een beperkt inkomen. Immers, iemand met een gemiddeld -of hoger inkomen is ook in staat een andere, duurdere woning te kopen en behoeft daarmee niet de bescherming van de overheid. De - juridische - afweging is daarmee ingegeven met de vraag of sprake is van schaarste aan betaalbare, zelfstandige woonruimte en, zo ja, of die schaarste leidt tot verdringing van kwetsbare groepen van de woningmarkt. Is het antwoord op één van deze vragen negatief, dan is het maar zéér de vraag of een regeling op grond van de Huisvestingswet aan te merken is als een noodzakelijke inbreuk op iemands eigendomsrecht - iemands recht om een woning, bijvoorbeeld, kamergewijs te verhuren aan arbeidsmigranten of studenten.

Huisvestingsverordening

De hiervoor beschreven Huisvestingswet staat niet op zichzelf. Immers, de wet geeft aan iedere gemeenteraad de bevoegdheid om áls voldaan wordt aan de beschreven (juridische) vragen (is er schaarste en, zo ja, heeft die schaarste een onevenwichtig en onrechtvaardig effect op kwetsbare groepen?) een regeling (een verordening) op te stellen waarin zaken als onttrekken, splitsen of omzetten slechts met een vergunning toegestaan is.

Die afweging verschilt per gemeente. Denkbaar is dat een rijke, nauwelijks verstedelijkte gemeente weinig schaarste zal ervaren terwijl woonruimte in een stad vaak schaars is. Daarmee zal de ene gemeente wél een regeling kennen ter behoud van de woonruimtevoorraad waarin zowel onttrekken, als omzetten en splitsen gereguleerd is, terwijl in een andere gemeente enkel omzetten en onttrekken gereguleerd is maar splitsen vergunningvrij is (zoals in de gemeente Nijmegen) en in weer een andere gemeente onttrekken, omzetten en splitsen van woonruimte vergunningvrij is (zoals in de gemeente Beuningen).

Regels omtrent onttrekken, omzetten en splitsen zijn terug te vinden in een huisvestingsverordening. In die verordening legt de gemeenteraad uit - motiveert zij - dát er sprake is van schaarste aan betaalbare, zelfstandige woonruimte én dat die schaarste leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten voor kwetsbare groepen (verdringing), waardoor ingrijpen noodzakelijk is. Bovendien legt zij uit dat reguleren de beste - meest gerede - manier is om verdringing tegen te gaan.

Exceptieve toetsing

Juist in die node uitleg schuilt een aanmerkelijk gevaar. Ik zal dit uitleggen. Aan het begin van deze blog legde ik uit dat het begint met een onbeperkt genot van iemands eigendom. Het genot - het gebruik - dat iemand van zijn eigendom heeft, zo gaf ik aan, mag slechts beperkt worden als dit noodzakelijk is (bijvoorbeeld om verdringing van kwetsbare groepen tegen te gaan) - men spreekt in dit kader van het noodzakelijkheidsvereiste - en als er geen andere, betere manier is het gegeven probleem (schaarste waardoor verdringing optreedt) op te lossen - men spreekt in dit verband van het subsidiariteitsvereiste.

Dat betekent dat wanneer een gemeenteraad in een huisvestingsverordening níet uitlegt - níet motiveert - dat sprake is van een probleem (er is sprake van schaarste aan betaalbare woonruimte waardoor kwetsbare groepen verdrongen worden van de woningmarkt) én (of) niet uitlegt - niet motiveert - dat het noodzakelijk is dit probleem op te lossen én (of) níet uitlegt - níet motiveert - dat het reguleren van onttrekken, omzetten en/of splitsen van woonruimte de beste, meest gerede manier is om dit probleem op te lossen, de regeling - de huisvestingsverordening - níet voldoet aan de (basale) eisen die het recht op eigendom aan de betreffende regeling stelt.

Díe vaststelling (het ontbreken van een voldoende motivering) leidt ertoe dat de betreffende regeling niet-geldig - onverbindend - is en, aldus, géén regels kan stellen ten aanzien van onttrekken, omzetten of splitsen. Anders gezegd: áls een huisvestingsverordening (op dit punt) onverbindend is, dan is er dus géén regeling - en is onttrekken, omzetten en splitsen vergunningvrij.

Welnu, die toets - die rechtmatigheidstoets - aan hogere regelgeving (in dit kader het eigendomsrecht zoals voortkomend uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens) heet exceptieve toetsing. In de aan het begin genoemde uitspraak van de rechtbank Zeeland - West-Brabant leidde juist die toets tot de vaststelling dat de huisvestingsverordening in de gemeente Waalwijk onverbindend was. Al eerder, in januari en februari 2020 nam de rechtbank Gelderland een vergelijkbaar standpunt in over de huisvestingsverordening in Nijmegen. Opnieuw, voor de liefhebber: ECLI:NL:RBGEL:2020:398.

In beide gevallen - Waalwijk en Nijmegen - had de gemeenteraad nagelaten te onderbouwen dát er sprake was van schaarste en dat daardoor kwetsbare groepen verdrongen werden en had de gemeenteraad nagelaten uit te leggen dat het noodzakelijk was dit probleem op te lossen en dat het reguleren van omzetten de meest aangewezen oplossing was.

Nieuwe huisvestingsverordeningen

De beschreven beslissingen van de rechtbank Zeeland - West-Brabant en Gelderland hadden tot gevolg dat de te onderscheiden huisvestingsverordeningen niet meer geldig waren - waarmee onttrekken, omzetten en splitsen vergunningvrij werd. Opvallend is dat zowel in Waalwijk als in Nijmegen de oplossing hiervoor níet gezocht werd in het wél onderbouwen van schaarste en de hiermee verband houdende gevolgen en het wél motiveren van de noodzakelijkheid en subsidiariteit van een regeling maar - uitsluitend - in het vaststellen van een nieuwe huisvestingsverordening (de Huisvestingsverordening Waalwijk 2018-2021, tweede wijziging, respectievelijk de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020) met eenzelfde, tekortschietende onderbouwing c.q. motivering.

Het is mijn voorzichtige inschatting dat ook deze nieuwe regelingen hetzelfde lot beschoren is. In dat kader nam de rechtbank Zeeland - West-Brabant al een voorschot hierop:

“…Overigens betwijfelt de rechtbank of deze tweede wijziging en de toelichting daarop voldoen aan de in de overwegingen 3.4 en 4.2 genoemde voorwaarden die in de rechtspraak van de AbRS aan het instellen van een vergunningplicht worden gesteld. De enige wijziging betreft namelijk het opnemen van een prijsplafond (op een bedrag van € 344.500,-; een bedrag dat rond het prijsniveau van een gemiddelde koopwoning ligt). Het college zal zich moeten afvragen of uit de onderbouwing zoals die ten grondslag ligt aan deze wijziging de noodzaak van het op deze manier ingrijpen in de woonruimtevoorraad van de gehele gemeente Waalwijk voldoende blijkt…”

Dat betekent dat ook de huidige regelingen niet voldoen - en géén vergunning kunnen eisen voor onttrekken, omzetten of splitsen. Uitermate kwalijk hierbij is het gegeven dat zowel de gemeenteraad van de gemeente Waalwijk als de gemeenteraad van de gemeente Nijmegen (en de te onderscheiden colleges van burgemeester en wethouders) zich zeer wel bewust zijn van dit probleem. Een deugdelijk huisvestingsbeleid ligt, evenwel, nog altijd niet voor.

Let wel: op dit moment ligt er (nog) geen beslissing omtrent deze nieuwe regelingen voor - hetgeen betekent dat voor, bijvoorbeeld, het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige wooneenheden (‘kamers’) nog altijd een vergunning gevraagd wordt en, bij het ontbreken van een vergunning, handhavend opgetreden wordt - en, overigens opgetreden móet worden. Met hetgeen ik in deze blog beschreef hebt u, echter, alle reden om tegen de weigering een vergunning te verstrekken, bezwaar te maken of beroep in te stellen.

Schadevergoeding

Tevens blijft het een feit dat de eerdere versie van de Huisvestingsverordening reeds onverbindend wordt geacht. Het blijft daarmee ook een feit dat er vergunningen zijn geweigerd en verordeningen zijn uitgevaardigd en gehanteerd, die burgers hebben weerhouden van bepaalde handelingen. Hierdoor zullen specifieke groepen schade hebben geleden. Voor deze groepen/personen bestaat een mogelijkheid tot schadevergoeding.

Om voor een schadevergoeding in aanmerking te komen, dient er allereerst sprake te zijn van een onrechtmatigheid. In andere woorden, de overheid moet iets doen dat niet mag. Het uitvaardigen en afkondigen van een verordening, welke later wegens strijd met enig andere regelgeving onverbindend (en dus niet-geldend) wordt geacht, is een handeling die ‘niet mag’. Het nemen van besluiten, zoals handhavend optreden via handhavingsbesluiten op basis van deze onverbindende verordening of het weigeren van (omzettings)vergunningen, zijn echter óók handelingen die de overheid ‘niet mag’. Het is heel erg belangrijk dat u, mogelijkerwijs in samenspraak met een advocaat, vaststelt welke van deze twee handelingen de oorzaak van uw schade is. Dit is belangrijk omdat de schadeoorzaak bepaalt welke stappen u moet zetten om uw schade te verhalen en welke rechter uw schadeverzoek kan beoordelen.

Schadevergoeding bij besluiten op basis van de onverbindende verordening 
Wanneer het gaat om een besluit op basis van de onverbindende verordening, is er een onrechtmatig besluit genomen. Doordat er dan sprake is van een ‘besluit' zoals in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zal allereerst dit besluit moeten worden aangevochten. Omdat de verordening waarop het besluit is genomen onverbindend is, kan het handhavings- of weigeringsbesluit vervolgens niet in stand blijven. Het zal onrechtmatig worden geacht. Op dat moment is er sprake van de vereiste ‘onrechtmatigheid' voor de schadevergoeding.

Omdat er sprake is van een besluit, heeft de partij die door dit besluit schade heeft geleden twee opties om deze schade te verhalen. De eerste optie ziet op het indienen van een verzoek tot schadevergoeding bij het bestuursorgaan (en later de bestuursrechter). De tweede optie is het instellen van de civielrechtelijke onrechtmatige daad.
 Er zit, echter, een addertje onder het gras wanneer het gaat om schade die is ontstaan wegens een besluit dat op basis van een onverbindende verordening is genomen. Het Nederlands rechtssysteem kent formele rechtskracht. Formele rechtskracht houdt in dat een besluit, in beginsel ongeacht de inhoud, voor rechtmatig wordt gehouden indien de bezwaar- of beroepstermijn is verstreken of indien de hoogste Nederlandse bestuursrechter zich erover heeft uitgesproken. Wanneer u schade heeft geleden als gevolg van een besluit, bijvoorbeeld een handhavingsbesluit of een weigering, en u heeft hierna geen bezwaar of beroep aangetekend, dan zal dit besluit voor rechtmatig worden gehouden. Dit houdt in dat er geen in de juridische werkelijkheid geen onrechtmatigheid wordt gezien bij dit besluit, ondanks dat het gebaseerd is op een onverbindende verordening.

Schadevergoeding bij schade door verordening zelf

Daarnaast is het mogelijk dat u schade heeft geleden op basis van de onverbindende verordening zelf, en niet op basis van besluiten gebaseerd op deze verordening. In een dergelijk geval is er geen sprake van een besluit, hetgeen een schadevergoedingsverzoek zoals zojuist beschreven, onmogelijk maakt. In dit geval staat de burger enkel de civielrechtelijke onrechtmatigedaadsactie uit artikel 6:162 BW ter beschikking.

Daarbij geldt dat de geleden schade moet zijn veroorzaakt door de wetgevingshandeling zelf (en niet door een uitvoeringshandeling van deze wetgeving). Hierbij kan worden gedacht aan de situatie dat uw pand door de beperking van mogelijkheden door de verordening verkocht is voor een minder hoog bedrag. De schade bedraagt in dat geval het verschil tussen het bedrag dat u had kunnen, of misschien wel had moeten ontvangen, en het bedrag dat u vanwege de waardevermindering door de onverbindende verordening hebt ontvangen.

Inhoudelijke beoordeling schadevergoeding

Bij de inhoudelijke behandeling van een verzoek tot schadevergoeding zijn de vereisten van de onrechtmatige daad leidend; er zal, naast een onrechtmatigheid, sprake moeten zijn van toerekenbaarheid aan de overheid, er zal een goed vastgestelde schadepost moeten zijn, en deze schadepost moet het gevolg zijn van de toerekenbare onrechtmatigheid van de overheid.

Tenslotte mag de relativiteit niet in de weg staan aan een vergoeding van de schade. Dit houdt in dat de geschonden norm (de regel welke maakt dat er een onrechtmatigheid is) moet strekken tot de bescherming van de schade zoals de burger die heeft geleden. Dit is een hele juridische mondvol. Op hoofdlijnen betekent de relativiteit dat het doel van een wet of regel de schade zoals de burger die heeft geleden, moet dekken.

Bij een onverbindendheid van een verordening speelt relativiteit zelden een prominente rol. Cruciaal is hierbij de vaststelling wat de grond is waarop de verordening onverbindend wordt geacht. In het geval van de Waalwijkse huisvestingsverordening is er sprake van de tweede variant. In de uitspraak spreekt de rechter uit dat de Huisvestingswet de mogelijkheid tot het scheppen van een verordening biedt in het geval dat er sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten op de woningmarkt door schaarste. De gemeenteraad van Waalwijk had dit niet onderbouwd. Doordat er geen sprake was van een (onderbouwde en bewezen) schaarste die leidde tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten op de woningmarkt, was er voor de gemeenteraad ook geen mogelijkheid om deze Huisvestingsverordening vast te stellen. De omstandigheden die deze bevoegdheid tot het vaststellen van een verordening activeren, zijn niet aangetoond. Hierdoor is de bevoegdheid niet geactiveerd, en is deze door de rechter onverbindend verklaarde verordening zonder een wettelijke grondslag vastgesteld.

Dit houdt in dat de verordening in strijd met het aan het gehele publiekrecht ten grondslag liggende, algemene ongeschreven legaliteitsbeginsel is vastgesteld. In de praktijk betekent dit dat de regeling in beginsel onrechtmatig was jegens de burger tot wie deze zich richtte. De relativiteit strekt zich aldus uit tot de schade die is ontstaan doordat een burger heeft gehandeld of nagelaten conform een regeling welke hem ten onrechte tot zaken verplichtte. De relativiteit staat in dergelijke gevallen, over het algemeen gesproken, niet in de weg aan een schadevergoeding.

Naar aanleiding van de onverbindendverklaring van een Huisvestingsverordening, zoals onlangs in de gemeente Waalwijk, kan er door getroffen burgers een actie tot schadevergoeding worden ingesteld. Afhankelijk van de manier waarop de burger zijn schade heeft geleden, staat er een mogelijkheid tot schadevergoeding open. Het is echter wel aan te raden hiervoor een advocaat bestuursrecht, dan wel een advocaat omgevingsrecht of een advocaat overheidsaansprakelijkheid te raadplegen. De toegang tot de rechter is immers afhankelijk van de relevante onrechtmatigheid, en de inhoudelijke leerstukken omtrent de onrechtmatige overheidsdaad zijn complex. Om uw kansen maximaal te benutten is het daarom aan te raden om een deskundige advocaat hierin te raadplegen.



Schadevergoeding wegens de Huisvestingsverordening in Waalwijk

Twee gemeenten waar op dit moment het schadevergoedingsleerstuk relevant is, zijn de gemeenten Waalwijk en Nijmegen. In Waalwijk is, zoals al benoemd, onlangs de Huisvestingsverordening 2018-2021, 1e wijziging, door de rechtbank Zeeland-West-Brabant onderuit gehaald, terwijl de Huisvestingsverordening in Nijmegen reeds ook enkele klappen te verduren heeft gehad in de uitspraak van 23 juni 2021 (wederom voor de liefhebbers: ECLI:NL:RVS:2021:1336).

De Waalwijkse Huisvestingsverordening biedt het meeste mogelijkheden voor schadevergoeding. Deze is immers door de rechtbank onverbindend verklaard. Dit betekent dat de vergunningen, welke zijn aangevraagd, verleend en geweigerd in de periode dat deze Huisvestingsverordening gold, geen juridische basis hadden. Het gevolg daarvan is dat deze omzettingsvergunningen eigenlijk niet mochten worden gevraagd. 

Voor burgers die een omzettingsvergunning hebben aangevraagd in de periode dat deze Huisvestingsverordening actief was, en deze vergunning (om wat voor reden dan ook) geweigerd zagen worden, bestaat hierdoor mogelijk een verzoek tot schadevergoeding open. Deze burgers kunnen immers door de wijziging een behoorlijke schadepost hebben ervaren. Hierbij kan worden gedacht aan de situatie dat een pand niet kamergewijs kon worden verhuurd, waardoor de eigenaar de huurpenningen is misgelopen. Ook kosten die zijn gemaakt voor bijvoorbeeld de architect kunnen, in bepaalde situaties, als schadepost dienen. Wel is het belangrijk dat deze burgers nog een actieve procedure tegen de gemeente Waalwijk hebben lopen. De burgers moeten aldus in bezwaar of beroep zijn gegaan tegen de weigering van de vergunning.

Daarnaast zijn er burgers die door de Huisvestingsverordening zijn geconfronteerd met een vermindering van de waarde van hun pand (hun eigendom). Een onroerende zaak welke is verkocht in de periode waarin de Huisvestingsverordening Waalwijk van kracht was, kende niet de mogelijkheid tot het verkameren. Hierdoor kunnen panden minder hebben opgebracht, dan dat het geval zou zijn geweest wanneer de onverbindende verordening niet had gegolden. Ook deze burgers kunnen, in bepaalde gevallen, een mogelijkheid tot schadevergoeding hebben.

Schadevergoeding wegens de Huisvestingsverordening in Nijmegen

De Nijmeegse Huisvestingsverordening is niet, zoals de Waalwijkse Huisvestingsverordening, onverbindend verklaard. Wel heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) uitgesproken dat onder meer artikel 12 van de Huisvestingsverordening 2019 buiten toepassing kan worden gelaten. Dit geldt echter slechts in een aantal gevallen.

Wanneer een burger een omzettingsvergunning heeft aangevraagd in de gemeente Nijmegen, kan deze worden geweigerd op grond van de prijsklasse waarin de onroerende zaak zich bevindt. Iedere woning met een WOZ-waarde onder een vastgesteld bedrag, dient bij omzetting een omzettingsvergunning aan te vragen. Tot zover acht de Afdeling de Huisvestingsverordening rechtmatig. De gemeente Nijmegen heeft dit echter uitgebreid door te stellen dat een woning, met een WOZ-waarde boven de vastgestelde grens (en dus eigenlijk géén omzettingsvergunning behoeft), alsnog een omzettingsvergunning dient te hebben omdat deze woningen zijn gelegen in overlastgevoelige wijken.

Door deze praktijk lijkt de Afdeling een streep te zetten. In het geval van de bovenstaande uitspraak oordeelde de Afdeling dat een dergelijk gebruik van de Huisvestingswet en Huisvestingsverordening voor het realiseren van leefbaarheidsdoeleinden niet is toegestaan. Pandeigenaren die, aldus, een pand bezitten met een waarde boven de gestelde grens, en zijn geconfronteerd met het bericht dat er een omzettingsvergunning noodzakelijk is vanwege de ligging van het pand, kunnen wanneer zij bezwaar en beroep hebben ingesteld tegen de weigering van de omzettingsvergunning mogelijk een schadevergoeding claimen. Dit in verband met bijvoorbeeld misgelopen huurpenningen of andere kosten. 

Daarnaast is het onder omstandigheden ook een mogelijkheid dat pandeigenaren uit dergelijke gebieden, waarvan de panden een waarde boven de grens vertegenwoordigen, een route tot schadevergoeding kennen. Wederom kan het zijn dat een pandeigenaar van dergelijk pand heeft besloten om dat pand te verkopen. Hierbij is het wederom mogelijk dat de waarde en het bedrag dat dit pand uiteindelijk heeft opgebracht, lager is dan wanneer de Huisvestingsverordening deze onrechtmatige voorwaarde niet zou stellen. Deze burgers kennen daardoor mogelijk óók een optie op een schadevergoeding.

APV, bestemmingsplannen

De Huisvestingswet geeft, als aangegeven, lokale overheden de mogelijkheid om relatief snel en eigenmachtig in te grijpen als sprake is van een - kort gezegd - noodsituatie; er is schaarste waardoor kwetsbare groepen getroffen worden in hun belangen. Ik meen, echter, dat juist deze (nood)situatie zich niet snel voor zal doen - waarmee de vraag gerechtvaardigd is welk probleem een lokale overheid eigenlijk op wenst te lossen.

En daarin schuilt het kardinale punt. Immers, in Waalwijk lijkt de toenemende druk van arbeidsmigranten aanleiding te zijn om ruimtelijk beleid aan te passen en in Nijmegen de veelheid aan studenten. In beide gevallen wordt - overigens zonder enige onderbouwing - een negatieve invloed op de leefbaarheid voorgewend.

In dat kader wordt nog gewezen op de wijze waarop, bijvoorbeeld, de gemeente Apeldoorn het ‘verkameren’ van woningen wenst te reguleren. De gemeente Apeldoorn heeft in haar Algemene Plaatselijke Verordening 2014 (APV - 13e wijziging) het omzetten van zelfstandige woningen in onzelfstandige wooneenheden gereguleerd - en dus niet in een huisvestingsverordening.

Het probleem blijft, evenwel, hetzelfde. Een lokale overheid - in dit geval de gemeente Apeldoorn, althans de gemeenteraad van de gemeente Apeldoorn - legt (verregaande) beperkingen op aan het (ongestoorde) genot dat iemand van zijn eigendom heeft. Dit, terwijl níet voorzien wordt in de duiding van een (acuut) huisvestingsprobleem, een onderbouwing van de noodzaak van de gegeven regeling of het antwoord op de vraag of een (mogelijk) huisvestingsprobleem ook op een andere wijze opgelost kan worden.

Hoewel juist op dit onderdeel mij (nog) geen kwestie tegen de gemeente Apeldoorn bekend is, sluit ik niet uit dat ook deze regeling onverbindend is, om dezelfde redenen dat de te onderscheiden regelingen in Waalwijk en Nijmegen onverbindend zijn. Daar komt - specifiek in de gemeente Apeldoorn - nog bij dat de APV geen vergunningplicht kent voor panden die al voor 22 mei 2009 omgezet (‘verkamerd’) waren. Andermaal voor de liefhebber: ECLI:NL:RVS:2021:62.

Dát lokale overheden - in veel gevallen gemeenten - worden geconfronteerd met dergelijke ruimtelijke kwesties staat, overigens, niet ter discussie - en óók niet dat een (te) liberaal beleid weinig oplossingen lijkt te bieden. Ook hierin zijn tussen de gemeente Waalwijk en de gemeente Nijmegen opvallende paralellen te trekken. Zo is de gemeente Waalwijk jaren geleden al gewaarschuwd voor een toenemende druk op de woningmarkt, maar werd de voorkeur gegeven aan economische ontwikkelingen, terwijl de huisvestingsproblemen ‘door de markt’ zouden moeten worden opgevangen. De gemeente Nijmegen is tot begin 2018 - feitelijk - niet opgetreden tegen illegale verkamering en heeft een tekort aan kamers evenzo op laten vangen door particuliere- en commerciële initiatieven.

Zulks een achtergrond kleurt vraagstukken als ‘noodzaak’ en ‘subsidiariteit’ - en vraagt om een gedegen ruimtelijk beleid waarbij men acht slaat op de belangen van bewoners, woningzoekenden én de beschreven groepen (arbeidsmigranten, studenten). Dat ruimtelijk beleid kán ook gevoerd worden - ter zake bestaat de mogelijkheid om, bijvoorbeeld, bestemmingsplannen te wijzigen.

Advocaat omgevingsrecht

Acute huisvestingsproblemen zijn, in het voorkomende geval, met toepassing van de Huisvestingswet op te lossen - en een huisvestingsverordening (of zelfs Algemene Plaatselijke Verordening) geven lokale overheden (meestens gemeenten) daartoe een relatief snelle mogelijkheid in handen. Het oplossen van acute huisvestingskwesties is, evenwel, wat anders dan het voeren van ruimtelijk beleid in brede(re) zin.

Door ruimtelijk beleid als ‘acuut huisvestingsprobleem’ te verpakken, wordt inspraak van burgers (zienswijzen, bezwaar en beroep) vóóraf eenvoudig voorkomen en is relatief snel en eenvoudig - sneller en eenvoudiger dan middels het aanpassen van bestemmingsplannen - ruimtelijk beleid te formuleren.

Die werkwijze is, evenwel, slechts toegestaan áls sprake is van een acuut huisvestingsprobleem maar nadrukkelijk niet om gewenst ruimtelijk beleid te verwoorden. Gebeurd dit tóch, dan is het maar zéér de vraag of die regelgeving geldig is - zeker als het ontbreekt aan (een onderbouwing van) schaarste of de nadelige effecten daarvan voor kwetsbare groepen. Treedt een gemeente op basis van ongeldige regelgeving op, dan is dat onrechtmatig en heeft dat (in potentie) verregaande (financiële) consequenties.

Herkent u de regelgeving van úw gemeente in de hier geschetste situaties, wordt u geconfronteerd met handhavend optreden of hebt u vanwege regelingen in een huisvestingsverordening besloten uw perceel anders te gebruiken of zelfs te verkopen, neem dan eens contact op met IJzer Advocaten.

Ruimtelijk bestuursrecht
Vastgoedrecht
Vergunningen, handhaving en overheid
Share
titel

Stef Nuijen

Specialist in omgevingsrecht

titel

Anton Smetsers

Specialist in vastgoed en overheid