Verhuisbericht
Vanaf 1 juli is ons bezoek- en postadres gewijzigd naar Molenveldlaan 43 te (6523 RJ) Nijmegen. De overige contactgegevens zijn hetzelfde gebleven.

De aankoop van een hotel en de inzet van het ruimtelijk-ordeningsinstrumentarium

Hoe een hotel gebruikt mag worden voor de huisvesting van asielzoekers.

Medio augustus 2022 werd bekend dat het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) een hotel in Oost-Nederland had aangekocht. Dit, voor de huisvesting van ongeveer driehonderd asielzoekers, zo volgt (ook) uit een recente brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de voorzitter van de Tweede Kamer.

 

Deze aankoop (en de gevolgen daarvan) heeft de gemoederen inmiddels hoog doen oplopen. Omwonenden protesteren tegen de komst van de driehonderd asielzoekers; de gemeente Tubbergen protesteert tegen de wijze waarop de gemeenschap wordt geconfronteerd met de huisvesting van asielzoekers en de verkoper verzet zich inmiddels tegen de verkoop.

Buiten de evident menselijke kant van dit verhaal, waarover deze bijdrage nadrukkelijk zwijgt, bevat deze een keur aan juridische problemen. Zonder de pretentie te hebben de kwestie uitputtend te bespreken, zal ik, in vogelvlucht, een aantal opvallende elementen bespreken, zowel ten aanzien van de verkoop van het hotel als het gebruik van het hotel voor de huisvesting van asielzoekers, althans voor een andere functie dan op basis van de gemeentelijke regels zou zijn toegestaan.

Aankoop van goederen

Wat wij, in het normale, dagelijks spraakgebruik ‘verkoop’ of ‘koop’ noemen, afhankelijk van de positie die je bij een transactie betrekt, is in juridische zin een samenstel van drie onderdelen. Bij iedere transactie, ongeacht de omvang van hetgeen verkocht (of gekocht!) wordt of de prijs daarvan, moet - imperatief - voldaan worden aan deze drie onderdelen. Als één van deze onderdelen ontbreekt, is er géén sprake van een geldige ‘verkoop’ (of ‘koop’) in juridische zin en komt het beoogde resultaat van de transactie (de overgang van het eigendomsrecht) níet tot stand.

Dit systeem is in de wet in artikel 84 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek als volgt omschreven: “…Voor overdracht van een goed wordt vereist een levering krachtens geldige titel, verricht door hem die bevoegd is over het goed te beschikken…”.

Met deze wellicht wat lastige omschrijving wordt tot uitdrukking gebracht dat wat wij ‘verkoop’ of ‘koop’ noemen, juridisch ‘overdracht’ wordt genoemd, en dat om te kunnen spreken van een geldige overdracht, het betreffende product (het ‘goed’) door de verkoper aan de koper wordt (af)gegeven (wordt ‘geleverd’), omdat partijen het eens zijn over de overgang van het eigendomsrecht (de ‘geldige titel’) en waarbij de verkoper de bevoegdheid heeft om het eigendomsrecht over te laten gaan op de koper (de verkoper is ‘beschikkingsbevoegd’).

Bij iedere overdracht zijn deze drie onderdelen te ontwaren - en als aan de onderdelen voldaan is, dan is sprake van een geldige overdracht. Merk op dat betaling van de koopprijs geen vereiste is om een geldige overdracht tot stand te brengen!

Een voorbeeld maakt het systeem duidelijk. Stel, je wilt jouw balpen verkopen en je hebt een koper gevonden die deze balpen graag wil kopen. Het goed (de balpen) wordt door de beschikkingsbevoegde (door jou) geleverd (afgegeven) aan de koper, omdat jullie daarvoor een geldige titel hebben (de afspraak dat de pen wordt verkocht).

Op dezelfde wijze komt de overdracht van, bijvoorbeeld, een hotel (een onroerende zaak) tot stand. Daarbij geldt, evenwel, de de levering op een specifieke wijze tot stand dient te komen, te weten met een door een notaris opgemaakte akte (van levering) en inschrijving van de overdracht in de openbare registers, als aangehouden door het Kadaster.

Aankoop van een hotel in Albergen door het COA

Met deze achtergrondkennis kunnen we de problemen rond de aankoop van het hotel door het COA gaan duiden. Tussen de eigenaar van het hotel en het COA is afgesproken dat het hotel door de eigenaar (de beschikkingsbevoegde) verkocht (de titel) wordt aan het COA. Daarmee is aan slechts twee van de drie elementen, vereist voor overdracht, voldaan, waarmee het hotel nog niet rechtsgeldig is overgedragen. Daarvoor is, immers, nog een levering nodig (bovendien een bijzondere vorm van levering, zoals hiervoor beschreven. Zolang deze levering niet heeft plaatsgehad, is (en blijft) het hotel eigendom van de verkoper.

Deze verkoper kan, in principe, besluiten om níet mee te werken met de levering. Daarmee vindt de levering niet plaats en wordt het hotel geen eigendom van het COA - en kan het COA het hotel niet gebruiken om asielzoekers te huisvesten.

Met deze wetenschap bestaat, aldus, de mogelijkheid die omwonenden, kort nadat bekend werd dat het hotel verkocht was aan het COA, opwierpen, te weten de mogelijkheid dat de verkoper níet zou meewerken met levering van het hotel aan het COA en, in plaats daarvan, het hotel aan de omwonenden zou verkopen. Ook bij deze tweede transactie heeft te gelden dat sprake is van een geldige overdracht, als voldaan is aan de drie genoemde onderdelen: de verkoper (nog altijd beschikkingsbevoegd want eigenaar) spreekt met de omwonenden af het hotel aan hén te verkopen (ook dat is een geldige titel) en partijen laten een notaris een akte van levering opmaken (en inschrijven), waarmee ook aan het derde onderdeel voldaan is.

Alsdan zou het hotel eigendom geworden zijn van de omwonenden en zou het gebruik van het hotel door het COA gefrustreerd kunnen worden.

Waarom lukt dit niet?

Het antwoord op deze vraag ligt eigenlijk voor de hand. Tussen de eigenaar en het COA zijn afspraken gemaakt waaraan partijen zich moeten houden. Wat je belooft, dat moet je doen of, om het juridischer te duiden, afspraken moeten nagekomen worden.

Dat betekent dat áls de eigenaar niet meewerkt met het leveren van het hotel aan het COA, de eigenaar de in de koopovereenkomst gemaakte afspraken schendt: de eigenaar schiet tekort in de nakoming van diens verplichtingen jegens het COA. Dat ‘tekort schieten’ is niet zonder risico. Denkbaar is dat (in dit geval) het COA (financiële) schade lijdt doordat de eigenaar zich niet aan de afspraken houdt (er zijn kosten gemaakt om de afspraken tot stand te brengen, mogelijk zijn er al voorbereidingen getroffen voor een verbouwing en niet uitgesloten is dat schade geleden wordt doordat het COA asielzoekers langer in (mogelijk duurdere) noodopvang moet huisvesten). Deze schade kan het COA gaan verhalen op de eigenaar.

Maar dat niet alleen. In veel gevallen spreken partijen af dat als een partij zich opzettelijk niet aan de afspraken houdt, de partij die tekort schiet een (aanzienlijke) boete verschuldigd is. Dergelijke afspraken (bepalingen) staan welhaast standaard in de meest gebruikte koopovereenkomsten voor, bijvoorbeeld, woningen. Dit maakt dat het niet nakomen van afspraken een dure hobby is.

Inmiddels heeft de eigenaar aangegeven zich tóch niet aan de afspraken te zullen houden. Hoe zit dit?

Hetgeen ik hiervoor beschreven heb gaat niet op als de eigenaar goede redenen heeft om van de overdracht af te willen zien. De eigenaar liet recent weten door het COA ‘misleid en bedrogen’ te zijn. Áls het COA de eigenaar inderdaad ‘misleid of bedrogen’ zou hebben, dan snijdt het standpunt van de eigenaar hout. De afspraken worden dan vernietigd en de eigenaar is niet meer gehouden aan de afspraken.

Het is, evenwel, onduidelijk op welke wijze het COA deze eigenaar ‘misleid en bedrogen’ zou hebben. Het hotel stond, zo geeft het persbericht aan, al zo’n drie jaar te koop. Het COA geeft aan (ruim) vóór het maken van de afspraken kenbaar te hebben gemaakt dat het de bedoeling was het hotel te gaan gebruiken voor de huisvesting van asielzoekers. Daarmee lijkt de stelling dat sprake is van ‘misleiden’ of zelfs van ‘bedrog’ vooralsnog lastig te handhaven. Ik merk daarbij op dat ik, buiten de persberichten, géén inzage heb in de relevante stukken - of beter gezegd nog geen inzage heb: het COA heeft aangegeven naar de rechter te stappen om de eigenaar te dwingen mee te werken met de levering.

Dat betekent dat de eigenaar een aanzienlijk financieel risico neemt met deze stap - en dat niet uitgesloten is dat de eigenaar alsnog mee zal moeten werken met de levering van het hotel aan het COA.

Kort geding

Dat zit zo. Het COA heeft te kennen gegeven dat van ‘misleiding en bedrog’ helemaal geen sprake is, en dat de eigenaar zich heeft te houden aan de gemaakte afspraken. Daaruit volgt dat de eigenaar moet meewerken met de levering.

Het COA heeft aangegeven dat zij zich tot de rechter (in kort geding) zal wenden. Daar zal het COA gaan bepleiten dat er niets mis is met de afspraken en dat de eigenaar zich aan de gemaakte afspraken moet houden. Ik denk dat het COA daarbij van de rechter zal verlangen dat hij de eigenaar niet slechts de opdracht zal geven om mee te werken met de levering, maar op het niet-meerwerken hieraan een (aanzienlijke) financiële zal verbinden: een zogenaamde dwangsom.

De eigenaar heeft zich te realiseren dat deze dwangsom los staat van, bijvoorbeeld, de contractuele boete en de schade die het COA lijdt. Tenzij de eigenaar heel zeker van zijn zaak is (en kan bewijzen dat sprake is van ‘misleiding en bedrog’) vrees ik dat de financiële gevolgen voor de eigenaar, aanzienlijk zullen zijn.

Mocht de eigenaar ondanks een veroordeling door de rechter (en ondanks alle aanzienlijke kosten) toch niet mee willen werken met de levering, dan zou het COA van de rechter kunnen vragen om een soort vervangende medewerking. Op die manier kan de eigenaar buitenspel worden gezet.

Aldus is de kans klein dat de overdracht van het hotel aan het COA daadwerkelijk voorkomen kan worden - hetgeen terug te voeren is op de overweging dat de eigenaar en het COA hierover met elkaar bindende afspraken hebben gemaakt, waaraan zowel het COA als de eigenaar zich moeten houden. Wat je belooft, dat moet je doen, ook als je er achteraf spijt van hebt.

NB: kort na het redigeren van deze bijdrage is door de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (zittingsplaats Almelo) geoordeeld dat er geen sprake was van bedrog of misleiding. De eigenaar dient, aldus, aan de levering mee te werken (bron: Rechtspraak)

Bestuursrechtelijke aspecten: vergunningen worden niet door de gemeente verstrekt

Hoewel het vorenstaande een aardige casus geeft om de perikelen rond de overdracht van onroerende zaken te bespreken, is hetgeen deze kwestie bijzonder maakt, niet gelegen in deze (civielrechtelijke) overdracht, maar in het inzetten van het zogenaamde ‘Ruimtelijke ordenings-instrumentarium’ door de Staatssecretaris. Het volgende is daarbij van belang.

Binnen een gemeente wordt per gebied (per perceel, zelfs) vastgesteld welke activiteit toegestaan is. Zo zijn er percelen die gebruikt mogen worden voor bewoning. Dat betekent dat op deze percelen een woonhuis gerealiseerd mag worden maar, bijvoorbeeld, geen winkelruimte. Daar zijn andere percelen voor aangewezen. De regels waarmee vastgesteld wordt welke activiteit binnen een gebied is toegestaan, zijn opgenomen in een bestemmingsplan.

De toegestane activiteit - de bestemming - op het perceel waarop het hotel in Albergen gevestigd is, is terug te vinden in het bestemmingsplan ‘Tubbergen Buitengebied 2016’ en omvat recreatieve doeleinden (‘Horeca’). Dat betekent, kort gezegd, dat het perceel gebruikt mag worden voor een hotel of restaurant, maar niet voor bewoning - of voor de huisvesting van asielzoekers

Dat betekent dat als het hotel gebruikt wordt voor de huisvesting van asielzoekers, het hotel gebruikt wordt in strijd met het bestemmingsplan. En dat kan niet - althans niet zonder vergunning (of aanpassing van het bestemmingsplan). Die vergunning wordt (in beginsel) verstrekt door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tubbergen; een aanpassing van het bestemmingsplan (voor zover aangewezen) behoeft zelfs de instemming van de gemeenteraad van de gemeente Tubbergen. De logische conclusie hiervan zou zijn dat de huisvesting van asielzoekers - of beter gezegd: elk gebruik dat in strijd is met de gegeven (horeca-)bestemming - slechts mogelijk is mét medewerking van, kort gezegd, de gemeente Tubbergen.

Als dít de gang van zaken is, en de gemeente Tubbergen is het niet eens met de komst van asielzoekers naar haar gemeente, waarom wordt een gevraagde vergunning voor de huisvesting van asielzoekers (of een aanpassing van het bestemmingsplan) dan niet gewoon geweigerd, waarmee de huisvesting van asielzoekers onmogelijk gemaakt wordt?

Hier komt het Ruimtelijke ordenings-instrumentarium van de Staatssecretaris om de hoek kijken. Van belang daarbij is het Besluit omgevingsrecht dat, in artikel 3.2, de Minister (voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) de bevoegdheid geeft om, in plaats van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tubbergen te beslissen op de vergunningaanvraag van het COA.

In concreto komt dit erop neer dat het COA ermee geconfronteerd wordt dat het geldende bestemmingsplan (‘Tubbergen Buitengebied 2016’) het door haar bedoelde gebruik (de huisvesting van asielzoekers) níet toestaat. Om het hotel tóch voor de huisvesting van asielzoekers te mogen gebruiken, zal het COA hiervoor een vergunning (een omgevingsvergunning) moeten verkrijgen, waarmee het haar toegestaan wordt van het bestemmingsplan af te wijken.

Zoals iedereen in een dergelijke situatie (het beoogde gebruik is in strijd met het geldende bestemmingsplan), zal die vergunningaanvraag bij het college van burgemeester en wethouders gedaan moeten worden - die hierover een beslissing zal nemen. Deze gang van zaken staat beschreven in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (in artikel 2.12 van die wet).

Welnu, het hiervoor genoemde Besluit omgevingsrecht haalt de bevoegdheid om te beslissen op de aanvraag (van het COA) dus weg bij het college van burgemeester en wethouders (van de gemeente Tubbergen), en legt die beslissing neer bij de Minister (voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening). Het moge duidelijk zijn dat de Minister positief zal beslissen op de aanvraag.

Bijzonder aan deze gang van zaken is, op de eerste plaats, het gegeven dat de Minister niet eerder gebruik maakte van deze bevoegdheid; hetgeen de huidige gang van zaken (althans juridisch) interessant maakt, is dat deze mogelijkheid in de wet (het Besluit omgevingsrecht) is opgenomen nadat, omstreeks 2015, de toestroom van asielzoekers binnen een relatief korte periode, relatief snel toenam. Voor de beeldvorming, in 2015 beliep de asielinstroom zo’n 60.000 mensen ten opzichte van zo’n 30.000 mensen in 2014 (en telkens ronde de 15.000 mensen tussen 2010 en 2013) - en ten opzichte van zo’n 35.000 tot 40.000 mensen op dit moment (bron: CBS).

De bevoegdheid bestaat daarbij, overigens, alleen als sprake is van een ‘project van nationaal (ruimtelijk) belang’ - en de Minister zal in het besluit, strekkende tot het verlenen van de door het COA gevraagde omgevingsvergunning, moeten onderbouwen waarom het strijdige gebruik waarvoor de vergunning werd gevraagd, een nationaal belang heeft. Die onderbouwing - die motivering - is, in het voorkomende geval, door de bestuursrechter te toetsen. Denkbaar daarbij is dat bij deze afweging te betrekken is de aanwezigheid van (redelijke) alternatieven, maar ook de voorzienbaarheid van de instroom (en mogelijk zelfs de overweging dat de asielinstroom hooguit als bovengemiddeld is te duiden) en de ter zake genomen andere maatregelen.

Aardig daarbij is te overwegen dat déze onderbouwing in het geval het college van burgemeester en wethouders zou beslissen op de aanvraag, níet vereist is. Sterker nog, in dát geval zou uit te gaan zijn van een ruime mate van beleidsvrijheid (van het college van burgemeester en wethouders) die zich niet (of ten minste moeilijk) laat verenigen met het onderbouwen van de noodzaak om juist deze locatie te gaan gebruiken voor de huisvesting van asielzoekers. Daarmee is denkbaar dat bij de beslissing van de Minister onderbouwd zal moeten worden dat het wijzigen van het planologisch regime noodzakelijk is - en dat de huisvesting van asielzoekers niet op een andere locatie had gekund.

Daarbij is te realiseren dat de mate waarin de bestuursrechter acht slaat op de evenredigheid van besluiten (of: de mate waarin rekening gehouden is met alle betrokken belangen), in de afgelopen jaren aanzienlijk is toegenomen. Dit betekent dat het besluit van de Minister tot het verstrekken van een door het COA gevraagde vergunning om af te mogen wijken van het bestemmingsplan, én kritisch(er) beoordeeld zal worden ter zake de bij dit besluit betrokken belangen, én beoordeeld zal worden ter zake de hiervoor genoemde noodzaak juist deze locatie te gebruiken (in plaats van andere locaties of andere vormen van opvang).

Óf het inzetten van het RO-instrumentarium (en het daarmee, ten minste gevoelsmatig, passeren van het college van burgemeester en wethouders) daarmee tot een snelle, eenvoudige oplossing leidt, is daarmee nog te bezien. Al omstreeks 2015 werd, uit verschillende hoeken, bepleit dat het betrekken van de lokale overheid (de gemeente) en de burger de voorkeur genoot. Ik denk dat dit standpunt onverminderd actueel is.

NB: kort na het redigeren van deze bijdrage werd bekend dat de gemeenteraad van de gemeente Tubbergen unaniem besloten had dat in het hotel maximaal 150 asielzoekers gehuisvest zouden mogen worden, waarbij, bovendien, voorwaarden gesteld werden aan de achtergrond van de asielzoekers. Dit, terwijl het COA ongeveer 300 asielzoekers wil huisvesten in het hotel. In het licht van de inzet van het beschreven RO-instrumentarium kan men zich afvragen in hoeverre dit besluit een relevante invloed heeft op het gebruik van het hotel.

Ruimtelijk bestuursrecht
Vastgoedrecht
Vergunningen, handhaving en overheid
Kopen, verkopen en financiering
Onroerend goed en contracten
Share
titel

Anton Smetsers

Specialist in vastgoed en overheid